Uno de los mayores desafíos de las izquierdas latinoamericanas contemporáneas es la imaginación política para enfrentar la crisis climática. Se requiere renovar fórmulas desgastadas para la solución de problemas sociales y ecológicos que son invisibilizados o están mal definidos, comprendidos y evaluados. No hay mejor ejemplo que la cuestión agraria en México. De ser uno de los principales referentes del progresismo político del México posrevolucionario, la transformación del campo no es una preocupación central entre los proyectos de izquierda, y mucho menos existen respuestas actualizadas a los desafíos del presente.
Pareciera que la cuestión agraria en México está resuelta o claramente focalizada. Con el 51% del territorio nacional o casi 100 millones de hectáreas bajo la tenencia de poco más de 32 mil núcleos agrarios y más de 5 millones de personas con derechos agrarios, la redistribución agraria se percibe, en la arena política formal, como un hecho consumado. Por ende, desde la década de 1990 y hasta la fecha, la institucionalidad agraria ha planteado la problemática agraria en México en términos de “incertidumbre jurídica” de la tierra. En esta conceptualización del problema —que puede ser muy variada si nos preguntamos de manera exhaustiva ¿incertidumbre para quién? e ¿inseguridad frente a qué?—, la solución ha sido unívoca: programas de delimitación y certificación de las tierras ejidales y de bienes comunales. El primero de estos fue el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) que entre 1993 y el 2006 logró la certificación del 92% de los núcleos agrarios del país, y en años subsecuentes continuó regularizando la propiedad social con los programas como el Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) y el Programa de Regularización y Registro de Actos Jurídicos Agrarios (RRAJA). No obstante, tanto el diagnóstico como su respuesta son a todas luces insuficientes.
Sin duda alguna, existen esfuerzos meritorios desde diversos sectores de la sociedad que proponen un giro al debate contemporáneo en torno a la cuestión agraria. Constatamos el regreso de la discusión relativa a la soberanía alimentaria debatida en la década de 1980 por el Programa Nacional de Alimentación (PRONAL) durante la administración de Miguel de la Madrid. También se promueve un cambio de enfoque, de tierra a territorio. Destacan las demandas de organizaciones y colectivos indígenas que apuestan por el reconocimiento a la autonomía de territorios indígenas, y ya no en el reparto de tierras. Además, existe un empuje desde el mismo gobierno federal, que aboga por un desarrollo integral de los territorios (véase el plan sectorial de la SEDATU). No obstante, en estos abordajes, el tema de la tierra agrícola y la propiedad suele desdibujarse: ¿qué implicaciones para la política nacional agraria tiene concebir la tierra como territorio? ¿O más aún, sobre los regímenes de propiedad reconocidos por el Estado mexicano?
Resulta difícil enunciar de manera contundente y consensuada cuál es la problemática meramente agraria del México contemporáneo, lo cual, a nuestro juicio, limita la posibilidad de nuevos planteamientos e imaginaciones de futuros posibles. Por esa razón, pensamos que es fundamental comenzar por replantearse seriamente cuáles son los principales problemas que aquejan actualmente la vida colectiva en ejidos y comunidades en el país. En lo que sigue me propongo bosquejarlos, para en una segunda entrega explorar las posibles soluciones y propuestas.
- Problemas de gobernanza interna de los núcleos agrarios. Hoy en día la mayor parte de los núcleos agrarios presenta una fuerte desactualización de los padrones de ejidatarios o comuneros, lo que implica una baja participación en las asambleas generales de ejidatarios y la dificultad de alcanzar el quorum legal requerido para la toma de decisiones colectiva que afectan la vida comunitaria. Relacionado a este problema constatamos la gran desactualización en los órganos de representación (comisariados ejidales o de bienes comunales) de los núcleos agrarios. En 2020 sólo el 42% de estos órganos se encontraban vigentes, siendo este porcentaje mucho menor en algunos estados de la república. Otro problema de gobernanza, es la inoperatividad y desactualización de los reglamentos internos de los núcleos agrarios que deberían dar cuenta de los arreglos colectivos para enfrentar los nuevos retos y presiones económicas de los núcleos agrarios. A esto se añade que en la mayoría de los ejidos y comunidades exista un problema de rendición de cuentas por parte de los integrantes de los órganos de representación, así como una falta de registro interno de las transacciones agrarias, en particular referente a los contratos de usufructo sobre tierras de uso común, y las transacciones de arrendamiento y enajenación de derechos por parte de ejidatarios o comuneros.
- Exclusión, discriminación y acceso desigual de mujeres y jóvenes rurales a la tierra y recursos asociados a los núcleos agrarios. En la actualidad, únicamente el 25% de los ejidatarios son mujeres. La cifra no es mucho mejor para los posesionarios y avecindados (29% y 31% respectivamente) (PA, 2020). Por otra parte, sabemos que la mayor parte de los ejidatarios y comuneros son adultos mayores. En 2007 el 52% de los ejidatarios/comuneros de los núcleos agrarios tenían más de 50 años (INEGI, 2007). En contraste con un mundo rural, demográficamente joven, que se feminiza en el plano económico y laboral, se da el control de los recursos más valiosos de los núcleos agrarios por un grupo de personas, que generalmente son hombres mayores de 60 años. Este grupo de personas representa un porcentaje muy pequeño respecto a la población total de los núcleos de población de ejidos y comunidades. Aunque la Ley Agraria prevé el acceso a la tierra para mujeres y jóvenes por medio de tres figuras, la parcela escolar, la parcela de la juventud, y la parcela de la mujer, su conformación es prácticamente nula. En 2021 solo existían 1050 Unidades agrícolas e industriales de la mujer (UAIM) constituidas en los núcleos agrarios a nivel nacional; 6 parcelas de la juventud, y 44 parcelas escolares (RAN, 2021). Por otro lado, un espacio de participación prevista en la Ley Agraria para la población sin derechos agrarios de los núcleos agrarios es la junta de pobladores. Esta figura tampoco es efectiva, en la medida en que no está constituida en los núcleos agrarios. En 2021 sólo en 4 ejidos del país existe la junta de pobladores constituida (RAN, 2021). Todas estas evidencias dan cuenta de la persistente y sistemática exclusión que sufren mujeres y jóvenes en los núcleos agrarios, incluso en aquellas regiones con altas tasas de migración y feminización de la actividad agrícola. Es común que las mujeres campesinas estén a cargo de las parcelas ejidales, pero carezcan de derechos formales sobre estas. Más grave aún, se continúa excluyendo a las mujeres como titulares de los solares urbanos regularizados, lo cual supone una grave desprotección en términos del derecho a la vivienda para las mujeres rurales. Esto queda claro con los nuevos programas de regularización de solares urbanos que no cuentan con perspectiva de género.
- Procesos de urbanización irregular sobre tierras de núcleos agrarios. La urbanización de los núcleos agrarios en México es un fenómeno de gran empuje que reconfigura radicalmente la dinámica socioespacial. Entre 1998 y 2016 el 53% de la expansión urbana se dio sobre tierras ejidales o comunales, (SEDATU, 2021) lo que significa, la expansión de las ciudades sobre este tipo de tierras con vocación agrícola o forestal que colindan con la mancha urbana; y/o la expansión del núcleo de población ejidal/comunal sobre tierras parceladas, o de uso común de ejidos o comunidades en la medida en que la mayoría de los núcleos agrarios no tienen delimitada la zona de asentamiento humano. Ambos procesos son irregulares o violan lo establecido en legislaciones ambientales y en la agraria.
La urbanización irregular que se desarrolla sobre tierras agrícolas o forestales suele ser de carácter disperso, lo que tiene graves costos sociales y ambientales. Para los pobladores más pobres, que en su condición de “irregulares” carecen, generalmente, de acceso a servicios públicos como agua o luz, y se encuentran a grandes distancias de centros de servicios y lugares de empleo, la urbanización irregular significa inseguridad, insalubridad y detrimento en la calidad de vida. La urbanización irregular es un fenómeno que se observa, no sólo en ciudades que se expanden, sino en zonas costeras, Áreas Naturales Protegidas y suelos de conservación en zonas periurbanas, lo cual implica fuertes costos ambientales. Por último, es importante señalar que la urbanización dispersa representa un alto costo para el erario, cuando se pretenden regularizar los asentamientos irregulares o proveer de servicios públicos básicos (Ver Salazar, 2012).
- Proceso de acaparamiento de tierras de uso común ejidal. Este fenómeno se observa en regiones como Quintana Roo, Baja California sur, Baja California, Yucatán, Chihuahua o Durango donde las tierras de uso común superan la media nacional y se han convertido, por esta y otras características, en lugares atractivos para la inversión capitalista. La privatización de las tierras de uso común se logra por diferentes mecanismos legales y extralegales (cambios de destino, enajenación y contratos de usufructo) que generalmente promueven actores empresariales con información privilegiada y capacidad económica para sobornar a servidores públicos.
- Proyectos neo-extractivistas con afectaciones socioambientales en los núcleos agrarios. Entre el año 2000 y el 2012 se otorgaron 28,617 concesiones mineras sobre una superficie aproximada de 60.4 millones de hectáreas y por periodos que pueden prorrogarse hasta por 100 años. Estas concesiones representan una forma de latifundismo y determinan el uso y ocupación de las tierras bajo propiedad social (Núñez Rodríguez, 2016). A la par de los proyectos mineros se constatan un conjunto amplio de otros proyectos que podemos caracterizar como neo-extractivistas que requieren amplias extensiones de tierras ejidales: extracción de minerales para la construcción, instalación de proyectos fotovoltaicos o eólicos, expansión agroindustrial, entre muchos otros.
- Privatización y deforestación de los terrenos nacionales. Uno de los problemas pendientes para la SEDATU es la enajenación de terrenos nacionales a particulares. Este procedimiento se encuentra previsto en la Ley Agraria. Hasta 1992, el destino de los terrenos nacionales era la dotación o ampliación de ejidos, sin embargo, la nueva Ley Agraria prevé únicamente su enajenación a particulares y excluye a los núcleos agrarios como sujetos de interés público para su adquisición. Tampoco considera la restitución de estas tierras que en muchos casos han estado en posesión de facto de pueblos y comunidades campesinas e indígenas.
- Penetración del narcotráfico en los núcleos agrarios. El narcotráfico trastoca las dinámicas económicas, sociopolíticas y culturales de los núcleos agrarios. El cultivo de amapola o marihuana en tierras de propiedad social ha sido una práctica longeva en diversos núcleos agrarios que puso en contacto a ejidatarios y comuneros con narcotraficantes y sus redes de comercio y control, aunque recientemente y con el aumento de precio de ciertos productos, por ejemplo, el aguacate, las relaciones entre ambos grupos se diversifican, profundizan y complejizan (ver Curry, 2021; Farfán-Méndez, 2021; Global Initiative, 2020). Un fenómeno extendido que vincula al narco con los ejidos y comunidades es el lavado de dinero. Generalmente, la compra de tierras ejidales se hace con pagos en efectivo de millones de pesos, que no son regulados por la Secretaría de Hacienda, lo cual permite el lavado de dinero y la evasión de impuestos, en la compra de un bien, que en ciertos contextos adquiere un gran plusvalor con el tiempo. El gran negocio que significa la compra de extensas superficies de tierra ejidal ha conllevado, en ciertos contextos regionales, al control total por parte de grupos criminales de la administración y manejo de los órganos de representación de los núcleos agrarios (Álvarez-Rodríguez, 2021 y 1992).
- Ineficacia en la procuración e impartición de justicia agraria. Otra fuente de incertidumbre jurídica y conflicto social respecto a la propiedad social sucede por la ineficacia en la procuración e impartición de justicia por parte de la Procuraduría Agraria y los Tribunales Unitarios Agrarios respectivamente. En muchas controversias que suponen la defensa de las tierras ejidales, los sujetos agrarios deben esperar entre 8 y 20 años para lograr una sentencia favorable, causando una gran incertidumbre y menoscabo en sus derechos. A esto se suma la dificultad que tienen los Tribunales Agrarios para la ejecución de las sentencias, en particular cuando se trata de conflictos de carácter colectivo o de restitución de tierras, o en contextos de fuerte narcotráfico (Torres-Mazuera, et. al. 2020).
Es evidente que todos los factores arriba señalados son fuentes de conflicto que involucran a sujetos agrarios (ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados), vecinos de los ejidos y comunidades sin derechos agrarios, en particular mujeres y jóvenes, colonos irregulares, así como para inversionistas privados. De ahí que los conflictos agrarios son de múltiple tipo y van en aumento. Para dar sólo un dato, los conflictos judicializados que llegan a los tribunales agrarios se incrementaron en un 46% entre 2003 y 2018. Si bien la mayoría de los asuntos que se desahogan en dichas instancias de justicia son de competencia ordinaria, de carácter individual y “menor” (destacan los conflictos por sucesión de derechos), se identifica un aumento de conflictos derivados del incremento del valor económico de las tierras ejidales.
Frente a este panorama, ¿qué propuestas, y replanteamientos existen para reimaginar la cuestión agraria en el México del siglo XXI? Las respuestas son múltiples y en la siguiente entrega nos proponemos explorar algunas de ellas.
Referencias
Álvarez-Rodríguez, Irene. 2021. “Drug trafficking and rural capitalism in Guerrero.” Noria Research Project. https://noria-research.com/chapter-2-drug-trafficking-and-rural-capitalism-in-guerrero
Blazquez, Adéle. 2016. « Négocier dans une marge criminaliséel’application de la loi agraire de 1992 dans la sierra de Badiraguato (Sinaloa, Mexique) ». Cahiers des Ameriques Latines, 81. págs. 73-91.
Curry, Alexander. 2021. “Violence and Avocado Capitalism iun Michoacan, Mexico”. En Noria Research Project.
Farfán-Mendez, Gloria. 2021. “Sinaloa is not Guerrero. Ilicit production, licit Agribusiness». En Noria Research Project.
Global Initiative Against Transnational Organized Crime. 2020. People and Forest at Risk. Organized Crime, trafficking in person and deforestation in Chihuahua, Mexico. The Global Initiative Against Transnational Organized Crime, Geneva.
Núñez Rodríguez, Violeta. 2016. Minería mexicana en el capitalismo del siglo XXI. México, Ítaca.
PA, 2020. 1er Informe de Labores, 2018-2019. México. Procuraduría Agraria.
RAN, 2021. Infomex solicitud 1511100021921
Salazar, Clara Eugenia. 2012. Irregular: suelo y mercado en América Latina. México: El Colegio de México.
SEDATU, 2021. Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial, 2021. México. SEDATU.
Torres-Mazuera, et. al. 2020. Informe sobre los Tribunales Agrarios en México a la luz de los derechos de los Pueblos Indígenas. Washington. Fundación por el Debido Proceso.