Primera de dos partes
Poco menos de un año después de que el expresidente López Obrador anunciara que entre el último paquete de reformas de su gobierno estaría la desaparición de los organismos constitucionales autónomos (OCAs), el pasado 20 de diciembre se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que oficialmente “extingue” a siete de estas instituciones (el INAI, la Cofece y el IFT, entre ellas). Aunque entre el anuncio y la reforma media un cambio de gobierno, el discurso se ha mantenido más o menos igual: para el lopezobradorismo, los OCAs son sinónimo de simulación, gasto oneroso y, en última instancia, de una “legalización” de la corrupción. ¿Pero existe realmente un vínculo entre corrupción y organismos autónomos? Más allá del discurso, esta relación no es evidente ni unívoca. Y, sin embargo, es un tema que sigue en el centro de nuestro debate público, convertido en caballo de batalla tanto de los partidarios de la 4T como de sus detractores.
El planteamiento de este texto, dividido en dos entregas, es que tanto las ideas que estuvieron detrás del diseño de estos organismos como su funcionamiento pueden vincularse con distintas formas de entender la corrupción política. Para mostrarlo, en las siguientes reflexiones delineo dos grandes concepciones de la corrupción e ilustro cómo cada una se asocia con la figura de estas instituciones.
Esta primera entrega propone una forma de entender la corrupción como una degradación de la democracia, proceso relacionado con los planteamientos teóricos que posibilitaron la creación y extensión de tales organismos a finales del siglo XX. Con esa base, busca también identificar la manera en que las llamadas “instituciones no mayoritarias” han contribuido a que, en las democracias contemporáneas, sus elementos populares hayan perdido peso, y termina con el análisis del caso mexicano, uno especialmente ejemplar de este proceso.
La siguiente entrega se ocupará de la práctica de los OCAs, a partir de una concepción de la corrupción más convencional. Mi objetivo es llamar la atención sobre un fenómeno que no se ha discutido lo suficiente en México: las llamadas “puertas giratorias” entre sector público y privado. Asimismo, discutiré las maneras en las que éstas han tratado de regularse, por medio de un análisis del caso de la Ley de Austeridad Republicana, sus virtudes y deficiencias. Mi argumento es que estas agencias estatales son un espacio especialmente proclive para que ocurran estas prácticas, tanto por los ámbitos que regulan como por el status particular de sus titulares.
Corrupción y organismos autónomos: una perspectiva teórica
Aunque podamos estar de acuerdo con que la corrupción es uno de los mayores problemas públicos, gran parte de los recuentos que hacemos de este fenómeno deja fuera una de sus formas más perniciosas. Esta forma específica de corrupción, ausente de nuestra conversación pública es, sin embargo, la que los pensadores políticos de la Antigüedad más buscaban combatir: la corrupción sistémica de las formas de gobierno.
Como explica Camila Vergara (2020), aunque hoy asociamos este fenómeno con actos ilegales llevados a cabo por individuos —la idea de las “manzanas podridas”—, entender cabalmente cómo funciona la corrupción política requiere de una mirada más amplia, que se interrogue acerca de las estructuras en las que se inscriben las élites corruptas. Es decir, es preciso comenzar a estudiar el árbol que produce esas manzanas. Entendida de esta manera, la corrupción de un régimen se refiere, en primer lugar, a su funcionamiento interno, sin importar quiénes ocupen sus magistraturas. En el caso de la democracia —entendida en su sentido literal, como gobierno de las mayorías— la corrupción sistémica se manifiesta en su deriva oligárquica, en la que las reglas del juego son usadas (y abusadas) para beneficiar a los pocos. Este proceso es lo que está detrás de la hoy omnipresente “crisis de la democracia”.
No se trata de una idea nueva: existe una vasta tradición para la cual la peor manifestación de la corrupción en una república no es la violación de una ley, sino la degeneración de las propias leyes, políticas e instituciones que, en pocas palabras, pasan a promover el interés de los poderosos en detrimento del bien común. Se trata de lo que los pensadores clásicos entendían como la degradación del buen gobierno.
La etimología de la palabra “corrupción” es, en ese sentido, reveladora. Viene del griego “phthora” (φθορά), que significa ‘destrucción’, ‘decaimiento’ o ‘muerte’. Lo contrario de “génesis” (γένεσις), el ‘comienzo’. En un principio, explica Vergara, el término se utilizó para hablar de fenómenos no vinculados directamente con la política (por ejemplo, la corrupción de las costumbres o las cosechas), y no sería sino hasta Platón y Aristóteles que adquiriría un significado distintivamente político: son ellos quienes abordan las distintas formas de gobierno, entre las que distinguen formas puras y degradadas (corruptas). Así, por ejemplo, la tiranía es una forma corrupta de la monarquía; la oligarquía de la aristocracia, etc. Lo que aquí planteo es retomar este concepto originario de corrupción y utilizarlo para analizar, desde esta perspectiva sistémica, el papel desempeñado por instituciones no mayoritarias, tales como los OCAs, en la degradación, degeneración y decaimiento de las democracias contemporáneas.
El vaciamiento de las democracias
Durante el siglo XX, la democracia se convirtió en la forma más extendida de gobierno en el mundo. Lo que no suele decirse es que tal extensión no eliminó las discusiones sobre la manera en la que conceptualizamos este régimen ni las disputas ideológicas que provoca su definición.
Tradicionalmente, como explica Peter Mair (2013), la democracia había sido entendida como una forma de gobierno compuesta de dos elementos: por un lado, su “componente liberal” o “constitucional”, que enfatiza la necesidad de establecer un sistema de frenos y contrapesos, la división de poderes y el gobierno por medio de representantes. En términos del famoso discurso de Gettysburg de Abraham Lincoln (“democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”), este primer componente se relacionaría con el gobierno “para” el pueblo.
Por el otro lado, está el “componente popular”, el elemento más estrictamente democrático del régimen, que se refiere a la idea del gobierno “por” el pueblo mediante el principio de igualdad política, la participación ciudadana (por ejemplo, por medio de elecciones), la rendición de cuentas y, de forma fundamental, el consenso de la mayoría para tomar decisiones.
Por mucho tiempo se pensó que este binomio era indisociable; que ambos componentes coexistían, se complementaban entre sí y no podían separarse. Sin embargo, Mair identificó una progresiva redefinición del concepto, en la que el componente popular perdía peso frente al liberal. Al menos en el mundo Occidental, uno de los grandes problemas de fines del siglo XX fue que la ciudadanía manifestaba una indiferencia cada vez mayor hacia la política. Lo que este proceso de redefinición de la democracia planteaba no era, sin embargo, tratar de corregir esta indiferencia. Al contrario: lejos de ser una respuesta al desapego popular, esta “renovación” conceptual quería que la democracia hiciera las paces con ese fenómeno.
Me explico: la idea que ganó peso durante esos años fue que si el binomio de la democracia liberal no podía existir más de la manera en que lo conocíamos, debido a los efectos de la globalización, el fracaso de los partidos o los cambios en el capitalismo, lo que había que salvar era su componente “liberal”. Es decir, su parte “constitucional”, no su elemento “popular”. En este proceso, el símbolo democrático por excelencia dejó de ser el ciudadano que ejerce sus derechos políticos mediante el voto. Quienes ocuparon su lugar fueron las instituciones que mejor representaban la tradición liberal, como el juez independiente o, en algunos casos, la sociedad civil. Esto es lo que Mair llamó el “vaciamiento” de las democracias. Se trata de una metáfora muy precisa, porque describe cómo les fue extraído su contenido auténticamente popular y se les dejó sólo con un cascarón de instituciones liberales. Un síntoma claro de esta tendencia fue que cada vez más áreas de la vida pública fueron gradualmente aisladas del juego electoral.[1]
Al mismo tiempo, por todo el mundo se iba extendiendo también una nueva forma de institución política, a la que se le llamó “instituciones no mayoritarias” —incluso “contra mayoritarias”—. Lo que se intentaba era transferir el modelo de los bancos centrales, dirigidos por expertos no electos y supuestamente neutrales, a cada vez más instituciones públicas. A esto se refiere Mair con su idea de “gobernar el vacío”: a un mundo en donde las cuestiones fundamentales de la vida en comunidad dejan de ser objeto de decisión democrática —es decir, que no son votadas por los ciudadanos ni debatidas por sus representantes—, ya porque se decidieron al firmarse un tratado internacional, ya porque fueron tomadas en instancias supranacionales (como la Unión Europea), o por expertos y tecnócratas en instituciones cuyos titulares no se eligen. En ese modelo, las decisiones que acaban tomando los gobiernos o los legisladores son mayoritariamente cuestiones secundarias. El dilema, llegados a este punto, no es sólo la falta de incidencia popular, sino la indefensión en la que se deja a la ciudadanía: si los políticos electos son los únicos sujetos sobre los que los ciudadanos pueden ejercer cierto control, así sea a posteriori, por medio de las urnas, esa posibilidad, con todas sus limitaciones, queda negada de lleno en una “democracia vaciada”.
La principal justificación de este arreglo es que existen temas tan sensibles que no pueden dejarse en manos de políticos miopes, sesgados por sus intereses electorales de corto plazo y sus inclinaciones partidistas, ni en las del electorado, cuyo desinterés o incapacidad lo vuelven un tomador de decisiones poco confiable, propenso a equivocarse o a ser manipulado. Así es como entró en escena la tecnocracia como forma de gobierno. Y, con ella, lo hacía también una nueva forma de legitimar la toma de decisiones públicas: la que proviene de haber sido tomadas de forma “despolitizada”.
El problema, como argumentan Mair y Richard Katz (2018), es que gobernar siempre implica tanto cuestiones “políticas” —es decir, que tienen que ver con las “preferencias del pueblo”— como de “técnica”. Y, justamente, la manipulación de la distinción entre una y otra puede ser una útil herramienta: al encuadrar una decisión como una cuestión exclusivamente técnica, lo que se hace es sacarla de la arena de lo político y otorgarle al experto una posición de privilegio en la que sólo él puede decidir.
¿Qué quiere decir esto? Que el gobierno tecnocrático no sólo es más político que lo que suele plantearse, sino que pretender que esto es compatible con la democracia es partir de una definición vaciada y degradada —es decir, corrompida— del término.
Corrupción y organismos autónomos en México
Los OCAs fueron creados con el propósito de cambiar el lugar de la toma de decisiones públicas, trasladándolo a instancias dirigidas por expertos teóricamente neutrales e independientes, cuya permanencia al frente de estos organismos a menudo trascendía la duración de los gobiernos. El supuesto detrás, como explica Ballinas (2018), era que la autonomía les permitiría tomar en consideración las herramientas técnicamente óptimas para desempeñar sus funciones, sin tener que estar sujetos a decisiones políticas —es decir, partidistas y electorales.
En México, estas instituciones fueron un producto de la década de los noventa, marcada por un clima de opinión dominado por la llamada “Nueva Gestión Pública”, así como por la influencia de los organismos financieros internacionales en la política de los gobiernos neoliberales. Todavía hoy, en 2025, hay autores que consideran la creación de los OCAs como una de las principales señales de “modernización” del país.
Empezando por el Banco de México —creado en 1925, pero convertido en una institución autónoma en 1993, justo al inicio del periodo neoliberal en los gobiernos mexicanos—, los OCAs llegaron a regular un conjunto muy amplio de campos de la vida pública. Entre ellos están la organización de las elecciones (INE), la defensa de los derechos humanos (CNDH), la elaboración de las estadísticas nacionales (INEGI), las telecomunicaciones (IFT), la competencia entre las empresas (Cofece), la política en torno a la transparencia (INAI), la evaluación de la política social o, más recientemente, la procuración de justicia a nivel federal (FGR).
La lista es larga y conocida. Lo importante es que, en conjunto, estos organismos se convirtieron en una especie de “exoesqueleto del Estado” (Escalante, 2019), en un tiempo en que los tecnócratas del PRI intentaban encontrar “soluciones técnicas” a los “problemas políticos de legitimidad” del régimen.
La mayoría de estas instituciones no nacieron con el status legal por el que son conocidas hoy, sino que emergieron como parte del Poder Ejecutivo, y tiempo después se les brindó autonomía constitucional. Por ello, para bien y para mal, representan el mayor cambio en el Poder Ejecutivo en las últimas décadas, como describió Pedro Salazar (2017). Después de casi medio siglo de centralismo autoritario, este debilitamiento fue celebrado como un logro en el marco de la transición. El problema es que esta reducción del poder del gobierno no se tradujo en un fortalecimiento estatal en beneficio de los ciudadanos.
Resulta interesante que, si bien la mayoría de los análisis respecto a los OCAs llaman la atención sobre el cambio en el balance de poder que generaron, al mismo tiempo omiten la otra gran consecuencia política de su creación: el desequilibrio dentro de los componentes de la naciente e imperfecta democracia mexicana. Así, partiendo de las coordenadas sugeridas por Mair, los OCAs pueden interpretarse como un golpe al elemento “popular” de la democracia mexicana, ya que “blindaron” varias áreas fundamentales de la política pública del juego electoral y, por ende, las aislaron de las preferencias populares. Se defendía así un proyecto particular de país: el del neoliberalismo.
En ese sentido, los OCAs nos presentan una aparente paradoja. Lo que podría dar la impresión de haber sido un momento en el que la clase política del fin de siglo capitula y baja su bandera, abdica de sus responsabilidades y las delega a un nuevo grupo de técnicos y expertos ajenos a ella, en realidad fue su proyecto más ambicioso: una especie de gobierno transexenal en el que estas “demasiadas autonomías” (como las llamó Salazar Ugarte) servirían como dique de contención frente a posibles cambios en el futuro.
Este proyecto está íntimamente ligado a un grupo de actores políticos en particular: los principales partidos políticos de la transición —PRI, PAN y PRD—, cuya cartelización fue una precondición para el vaciamiento y la corrupción de nuestra democracia.[2] En primer lugar, fueron ellos los que hicieron posibles las reformas constitucionales que dieron lugar a los OCAs. En segundo lugar, los OCAs fueron un elemento central de la agenda del llamado “Pacto por México” del gobierno de Peña Nieto, en el que la convergencia de los partidos de la transición quedó manifiesta como nunca. Así, fueron de hecho los tiempos del regreso del PRI a Los Pinos los que llevaron la “locura autonomista” al límite.[3]
Desde esta perspectiva, la proliferación de los OCAs sugiere, por lo menos, una apuesta por un tipo de democracia corrompida, en la que los elementos no populares no ocupan el lugar central, ni en la práctica ni en la teoría. Fue esta concepción de la democracia la que fue desafiada en 2018. Esto explica por qué, para un importante sector de la oposición durante el sexenio pasado, los OCAs se convirtieron en una especie de refugio y última línea de defensa de un proyecto político que parece haber dejado de intentar apelar a las mayorías.
La 4T y la pugna en torno a los OCAs
Desde el inicio de su gobierno, López Obrador vio a los OCAs con escepticismo y, en diversas ocasiones, los llamó enclaves del “antiguo régimen” ocupados por tecnócratas, además de caros e inservibles. Hace un año, el 18 de enero de 2024, el entonces presidente acusó, en su conferencia matutina, que estas instituciones se crearon para proteger a particulares y afectar el interés público. Por ello, anunciaba “un paquete de iniciativas de reformas que desaparezcan todos estos organismos”.
Había verdad en las acusaciones de López Obrador, como demuestra el recuento aquí propuesto en torno a la creación y naturaleza de los OCAs. Además, la independencia de los dirigentes de estas instituciones ha sido muy cuestionable —y lo sigue siendo, incluso en tiempos de la 4T—, habida cuenta de sus vínculos formales e informales con el poder político. Sus resultados están lejos de ser extraordinarios. Como señala Ballinas (2018), la creencia de que, por sus características, son instituciones más transparentes y efectivas simplemente no se sostiene: los OCAs no muestran mejores niveles de transparencia que las agencias del propio gobierno federal, y su desempeño alcanza niveles apenas aceptables.
Aunque los desencuentros entre el ex presidente López Obrador y organismos autónomos como el INE y su antecesor, el IFE, pueden rastrearse a su biografía política personal y, sobre todo, a enfrentamientos postelectorales como el de 2006, el conflicto en torno a los OCAs revela algo más: hay algo en ellos que atenta contra el corazón del lopezobradorismo.[4] En el fondo, lo que hay es una disputa entre dos formas distintas de entender la democracia, que, en los términos que aquí propongo, puede verse también como una pugna en torno a lo que es la corrupción.
Referencias
Ballinas, C. (1 de julio de 2018). “El laberinto de la soledad de los órganos autónomos”. Nexos.
Escalante, F. (23 de octubre de 2019). “Este viejo nuevo régimen”. Milenio.
Katz, R. y Mair, P (2004). “El partido cartel. La transformación de los modelos de partidos y de la democracia de partidos”. Zona Abierta, 108/109, pp. 9-42.
____ (2018). Democracy and the cartelization of political parties. Oxford University Press.
Mair, P. (2013). Ruling the void. The hollowing of western democracy. Verso.
Morales Oyarvide, C. (4 de marzo de 2021). “Los organismos autónomos y el vaciamiento de la democracia”. Revista Común.
____ (2022). “Democracia en disputa: una lectura maireana de la política en tiempos de AMLO”. Polis, 18 (2), pp. 69-96.
Peschard, J. (2021). “INAI-Gobierno federal: una relación incómoda”. El Cotidiano. Revista de la realidad mexicana actual, 36 (225), pp. 53-69.
Salazar Ugarte, P. (1 de febrero de 2014). “Las demasiadas autonomías”. Nexos.
____ (2017). El Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana. Del metaconstitucionalismo a la constelación de las autonomías. Fondo de Cultura Económica.
Vergara, Camila (2020), Systemic corruption. Constitutional ideas for an anti-oligarchic republic. Princeton University Press.
Notas
[1] Planteé por primera vez estas ideas aquí, en Común, hace algunos años.
[2] El concepto de partidos cartel amerita una explicación. De acuerdo con Katz y Mair (2004), quienes acuñaron el término a finales del siglo XX, la cartelización de los partidos políticos hace referencia a una etapa de la evolución histórica de los partidos en las democracias contemporáneas, en la que estos se alejan cada vez más de la sociedad para pasar a convertirse en agencias de facto del Estado, más dependientes del dinero público que de sus militantes. Este movimiento es acompañado por un proceso de convergencia ideológica y un comportamiento que manifiesta un esprit de corps entre sus dirigentes. Como los cárteles en la teoría económica, los partidos cartel funcionan como oligopolios que, dando la apariencia de competir, en realidad pugnan en conjunto para acrecentar sus prerrogativas como grupo y cierran el paso a las alternativas.
[3] En su periodización del proceso de creación de los OCAs en México, Peschard (2021) distingue igualmente dos generaciones: la primera, nacida en la década de los noventa; la segunda, ya en el siglo XXI, en el marco del Pacto por México.
[4] Para una exposición más detallada de esta lectura, véase Morales Oyarvide (2022).
