La Constitución Política de 1917 es considerada la primera constitución social que incorporó derechos laborales, educación pública y la propiedad colectiva de la tierra. Luego se adicionaron derechos económicos, sociales, culturales y ambientales como la salud, la seguridad social, la vivienda, la alimentación, el medioambiente sano, entre otros. En el clima electoral mexicano de 2024, una vertiente de las disputas argumentativas entre candidatos presidenciales se ha centrado en el tema de elevar a rango constitucional ciertos programas sociales. Ya en marzo de 2020, durante la sesión ordinaria de la cámara de senadores, se había aprobado la reforma al artículo 4, que eleva a rango constitucional programas sociales como la pensión para adultos mayores y becas para estudiantes. Con respecto a estas discusiones, vale la pena establecer la, parece, no tan obvia distinción —y sus implicaciones— entre derechos sociales y los programas y políticas sociales. Una pregunta central es si, de acuerdo con la técnica constitucional, se puede justificar jurídicamente la equiparación de los programas sociales con los derechos fundamentales ya incorporados en la Constitución. ¿La pensión contributiva a adultos mayores se define como un derecho o una transferencia económica estatal? ¿Las becas para estudiantes son derechos sociales o es necesario establecer un programa particular que pueda ser elevado a rango constitucional? ¿Cuál es la relación entre derechos y programas sociales?
En este texto discuto la distinción —y su importancia— entre derechos y programas sociales, pues las respuestas a dichas preguntas atañen a la responsabilidad ineludible del Estado en el cumplimiento de derechos legalmente dispuestos en las normativas correspondientes. Los derechos sociales son considerados como derechos humanos de segunda generación propios de distintas versiones del Estado del bienestar. Por ello, el texto comienza con una explicación de los derechos humanos y el enfoque de derechos. Para ilustrar el contraste entre derechos y programas, recurro al caso de la vivienda. Entre los distintos derechos sociales, la vivienda adecuada resulta fundamental en la construcción de sociedades más equitativas y sostenibles, ya que sin su plena realización otros derechos se vuelven difíciles de concretar.
Relación entre derechos y programas sociales
Los Derechos Humanos (DD. HH.) rigen tanto la manera en que los individuos viven en sociedad como sus relaciones con el Estado y las obligaciones de éste hacia ellos. Son inherentes a las personas y están fundados en el respeto a la dignidad y el valor de todos los seres humanos. Estos derechos tienen como base una serie de principios fundamentales. El primero es la universalidad e inalienabilidad, es decir, todas las personas deben tener acceso a sus derechos, nadie puede renunciar voluntariamente a ellos y nadie puede arrebatárselos a otra persona. El segundo, la indivisibilidad: ningún derecho es a priori más importante que otro. En tercer lugar, existe interrelación e interdependencia entre los diferentes derechos humanos. Cuarto, la igualdad de las personas. El quinto es la participación e inclusión de aquéllas en los procesos que impactan sus derechos. El sexto es el principio de la rendición de cuentas y el estado de derecho de los gobiernos, las políticas y los programas. Estos principios son la base para la correcta legislación y políticas dirigidas a su reconocimiento y protección.
Por su parte, el enfoque de derechos es un marco conceptual que se basa en las normas y el derecho internacional sobre DD. HH. Este enfoque ofrece un sistema de principios y reglas que es aceptado por la comunidad internacional para guiar las obligaciones positivas de los Estados y las políticas públicas de desarrollo social y de erradicación de la pobreza (Mancini, 2018).
Como parte de la extensa normatividad internacional de DD. HH. basada en un enfoque de derechos, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) incluyen los derechos a la alimentación, a la vivienda adecuada, a la educación, a la salud, a la seguridad social, a la participación en la vida cultural, al agua y saneamiento, y al trabajo. Éstos, ciertamente, se han convertido en un tema central para el establecimiento de estrategias de desarrollo y eliminación de la pobreza.
De acuerdo con el marco normativo internacional, los Estados tienen obligaciones ineludibles para garantizar estos derechos. La ratificación o adhesión a los instrumentos internacionales representa el compromiso, jurídicamente vinculante, de acatar sus disposiciones. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) es el tratado internacional regulador de las obligaciones y los mecanismos de protección en materia de derechos económicos, sociales y culturales. El Estado mexicano se incorporó al PIDESC a través de la firma del Instrumento de Adhesión, en 1981.
Además de los tratados internacionales jurídicamente vinculantes, existe un cuerpo de declaraciones, recomendaciones y resoluciones que establecen directrices y disposiciones relativas a los derechos sociales y pueden brindar una guía útil con respecto a su implementación. Por lo general, son documentos de intención que se perciben como “ley blanda” y, en la mayoría de los casos, no crean legalmente obligaciones vinculantes para los países que los suscriben. Por otro lado, el contenido de toda constitución se refiere a los derechos fundamentales como derechos consagrados en el nivel más alto de la jerarquía del derecho interno. Son las leyes secundarias las que permiten en muchos casos materializar los principios constitucionales en normas jurídicas que garanticen los derechos contenidos en la Constitución, como la Ley General de Desarrollo Social, en México.
Por otra parte, la política social es la forma más explícita y directa mediante la cual el Estado lleva cabo tareas redistributivas y reduce inequidades, construye cohesión social, genera oportunidades productivas y asegura la protección universal. A diferencia de los derechos sociales, la política social puede ser o no asumida por el Estado, y si es asumida, puede adoptar diversos enfoques, por ejemplo, en su focalización. Las políticas sociales tampoco están basadas necesariamente en todos los principios fundamentales mencionados anteriormente y que atañen a los DD. HH.
Para el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas y normativas internacionales, los Estados establecen instrumentos nacionales y locales con base en los cuales es posible identificar, diseñar e implementar acciones y medidas dirigidas a asegurar los derechos. No es necesario “constitucionalizar” tales acciones. Bolvinik (2019) ha señalado que si cada gobierno incluyera sus programas sociales en la Constitución ésta sería del tamaño de una biblioteca.
El PIDESC resulta fundamental para la política social en tanto el enfoque de derechos representa una base para franquear la visión de las políticas sociales de tipo asistencial (que pueden o no ser asumidas por el Estado) y pasar a la definición de parámetros mínimos de derechos —umbrales—, cuya garantía es responsabilidad del Estado mediante los instrumentos a su alcance (Mancini, 2018).
Si bien las restricciones de recursos no eliminan la obligación de un Estado como el mexicano de cumplir con niveles mínimos esenciales de derechos, el PIDESC reconoce que los Estados tienen limitaciones y que puede llevar tiempo garantizarlos. Los Estados deben, como mínimo, demostrar que están haciendo todos los esfuerzos posibles, dentro de los recursos disponibles, para proteger y promover mejor estos derechos. Entonces, codificar los derechos sociales no significa que los Estados estén obligados a garantizarlos de inmediato para todos sus ciudadanos, sino que asegura que se conviertan en una prioridad nacional, lo que requiere monitoreo, medición y planificación de políticas de acuerdo con las posibilidades del Estado dada su situación particular (Kalhan, 2016).
En resumen, no es posible equiparar los programas sociales como derechos fundamentales. No deberían ser incorporados a la Constitución como tales si son programas focalizados, puesto que todo derecho fundamental implica el principio de universalidad. Si bien los derechos sociales pueden estar plasmados en la legislación nacional e internacional, los programas sociales son un ámbito de acción sujeto a los recursos, posibilidades y planeación del desarrollo de cada país.
El caso de la vivienda adecuada
El derecho a la vivienda adecuada afecta múltiples derechos como el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de las personas. La falta de vivienda adecuada inhibe la realización de los derechos a la salud y el bienestar, la educación, y al agua y saneamiento. Incluso el derecho a la vivienda puede volverse primordial para ejercer derechos como el voto o el empleo (Kalhan, 2016). De igual manera, se interrelaciona con el pleno goce de otros derechos, como a la libertad de expresión, a la libertad de asociación (como para los inquilinos y otros grupos comunitarios), a la libertad de residencia, al previo consentimiento informado, a participar en la toma de decisiones públicas y a no ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en la vida privada y familiar. Al igual que con todos los DD. HH., el derecho a la vivienda debe entenderse en el contexto de la indivisibilidad de los derechos, no sólo en cuanto al aspecto físico y material del espacio, sino también en las dimensiones emocional, mental y espiritual (Kothari, Karmali y Chaudhry, 2006).
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) inició su interés por la vivienda con la Resolución 53 de la Asamblea General de 1946, sobre Vivienda y Urbanismo. La Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de 1948 en su artículo 25 incorporó el tema de la vivienda al establecer que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bienestar propios y de su familia, incluidos la alimentación, el vestido, la vivienda, atención médica y servicios sociales necesarios, y el derecho a la seguridad en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otra falta de medios de subsistencia en circunstancias fuera de su control”. Con base en las disposiciones establecidas en la DUDH, el derecho a una vivienda adecuada fue reafirmado en 1996 por el PIDESC (Kothari, Karmali y Chaudhry, 2006; Kalhan, 2016; PDHCM, 2016).
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), a su vez, proporcionó una definición holística de la vivienda adecuada al señalar que el derecho a ésta no debía interpretarse en un sentido restrictivo, que lo equiparara únicamente con el cobijo proporcionado por un techo. En su lugar, el derecho a la vivienda debía verse como el derecho a vivir en un lugar con seguridad, paz y dignidad. Su adecuación estaría determinada por factores sociales, económicos, culturales, climáticos, ecológicos y otros, de cada país y región, sin embargo, también sería posible identificar aspectos del derecho a tenerse en cuenta en cualquier contexto: seguridad jurídica de tenencia, disponibilidad de servicios, asequibilidad, accesibilidad, habitabilidad, ubicación y adecuación cultural (Kothari, Karmali y Chaudhry, 2006; Kalhan, 2016; PDHCM, 2016). Desde su adopción en la DUDH en 1948, ha llegado a ser ampliamente reconocido como un derecho otorgado a todos los seres humanos a través de numerosos instrumentos internacionales.
El enfoque basado en derechos, explicado antes, implica la codificación de las obligaciones éticas de los gobiernos e individuos, resultantes de las normas acordadas sobre DD. HH., en leyes internacionales y nacionales. Éstas establecen los derechos, obligaciones, los titulares de los derechos y quiénes están obligados a garantizar cada uno de ellos. De ahí que derechos como el de la vivienda se tratan no sólo de buenas intenciones, sino de leyes y normas explícitas. El enfoque de derechos ofrece postulados y reglas generales sobre los lineamientos de ejecución y evaluación de las políticas públicas, lo cual tiene más implicaciones prácticas y operativas que de análisis conceptual o jurídico. Su relevancia radica en que el logro del bienestar y el ejercicio de los derechos dejan de ser aspiraciones y normas programáticas para convertirse en deberes y responsabilidades legalmente establecidas (Mancini, 2018).
El derecho a la vivienda no requiere que los Estados construyan casas para toda su población o que proporcionen residencia gratuita para las personas sin hogar. Los Estados tienen, más bien, la obligación de promover y facilitar el acceso y proporcionar vivienda o asistencia cuando sea necesario. Este derecho requiere que los gobiernos creen las condiciones en las que se pueda minimizar la falta de vivienda y dar prioridad a solucionarla.
Dado que las medidas para implementar el derecho a una vivienda adecuada varían de Estado a Estado, los tratados internacionales no ofrecen prescripciones fijas. Pero el PIDESC sí establece que la plena realización de los derechos contenidos en él debe lograrse a través de todos los medios apropiados, en particular la adopción de medidas legislativas, pero sobre todo de políticas públicas.
Es decir, si bien la aprobación de leyes es un primer paso, no es exhaustiva de las obligaciones que tienen los Estados. También se deben tomar medidas administrativas, judiciales, económicas, sociales y educativas (Kalhan, 2016). Los tribunales y los órganos ejecutivos también deben hacer respetar el derecho internacional en sus decisiones, políticas y prácticas (Kothari, Karmali y Chaudhry, 2006). Los Estados deben, progresivamente y en la medida en que lo permitan sus recursos disponibles, prevenir y abordar la falta de vivienda adecuada a traves de programas y políticas específicas (UN, 2014).
El derecho a la vivienda adecuada en México
La forma en que se articula el derecho a la vivienda adecuada es diferente entre países. A pesar de las diferencias en las técnicas constitucionales, la regla general es que las cartas magnas consagran el derecho a la vivienda, dejando a normas de rango inferior la regulación específica de su ejercicio. La técnica constitucional de reconocer, al menos implícitamente, el derecho a la vivienda adecuada como un derecho universal en América Latina fue desarrollada originariamente mediante el reconocimiento de derechos sociales en la Constitución de 1917.
En ella se establecía explícitamente tanto la obligación de los patrones de proporcionar habitaciones cómodas o higiénicas a los trabajadores como la clasificación del patrimonio de familia como inalienable e imprescriptible. Con la reforma constitucional de 1960 esta obligación fue replanteada como el deber del Estado de proporcionar a la clase trabajadora un lugar accesible donde vivir, en venta o renta, el cual se convirtió en un mecanismo para alcanzar condiciones laborales más justas y para evitar la explotación. Pero la titularidad de esta forma de derecho correspondía a los trabajadores en la economía formal y la vivienda era una prestación de seguridad social. El derecho de toda familia a disfrutar de una vivienda digna y decorosa fue incluido en el artículo 4 constitucional el 7 de febrero de 1983. A nivel constitucional la titularidad se amplió a toda persona a partir de la reforma en materia de derechos humanos del 4 de junio de 2011 (Escoffié, 2021).
Esta última reforma implicó cambios fundamentales, pues el artículo primero constitucional dejó de “otorgar” los derechos para “reconocerlos”. Con esta definición jurídica, los individuos automáticamente se convertían en titulares de derechos que el Estado está legalmente obligado a reconocer. Asimismo, se reconoció constitucionalmente que toda persona goza de los derechos incluidos tanto en la carta magna como en los tratados internacionales (Coneval, 2018).
El artículo 4 establece el derecho a disfrutar de una vivienda “digna y decorosa” y la Ley Federal de Vivienda es la que busca “establecer y regular la política nacional, los programas, los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de vivienda digna y decorosa” (Ley de Vivienda, 2019). Según esta Ley, es la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano la encargada de asegurar este derecho.
Por su parte, es hasta 2014 que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se pronuncia explícitamente sobre el reconocimiento del derecho a la vivienda por contenido o desarrollo sustantivo más que por denominación. La interpretación que le ha dado la SCJN a este derecho parte de una titularidad universal. Con anterioridad a esta definición, se legislaba poco en términos de los estándares del derecho a la vivienda y con frecuencia se sostenía que la vivienda únicamente estaba al alcance de quien había logrado pagar una, ello a pesar de que se encontraba reconocida como derecho.
La SCJN señala que, con relación a las obligaciones que se desprenden del derecho a la vivienda adecuada, la estrategia nacional de vivienda no es de aplicación exclusiva para los órganos del Estado, sino que es extensiva a los sectores privado y social que participan en la promoción y desarrollo inmobiliario (Escoffié, 2021). La Constitución contempla, además, diversas Garantías en materia procedimental, como son: el Juicio de Amparo; las Controversias Constitucionales; las Acciones de Inconstitucionalidad; el Juicio Político; y la Responsabilidad Oficial.
Cabe señalar que, como parte del paquete de reformas planteadas por el Ejecutivo en febrero de 2024, se incluye la propuesta de modificar el artículo 123 de la Constitución, para ampliar las facultades del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), permitiéndole financiar, construir viviendas y ofrecer esquemas de arrendamiento a sus afiliados. Sin embargo, estos beneficios estarían orientados a limitar la universalización del derecho a la vivienda para incluir sólo a aquéllos considerados como trabajadores.
De tal manera que si bien los derechos sociales están ya contenidos en la legislación nacional, el acceso efectivo dependerá en última instancia de la presencia y estilo de la política social y de la satisfacción de la población con respecto a ésta.
Referencias
Boltvinik, J. (2019). “AMLO propone reformas al 4o Constitucional // Una visión crítica”. La Jornada, 6 de diciembre.
Coneval (2018). Estudio Diagnóstico del Derecho a la Vivienda Digna y Decorosa 2018. Ciudad de México.
Escoffié, C. (2021). El derecho a la vivienda en México. Derechos homónimos. Ciudad de México: Tirant lo Blanch.
Kalhan, A. (2016). Advancing the right to housing in the United States. Report by the international human rights committee of the New York City Bar Association. New York City Bar Association.
Kothari, M. Karmali, S. y Chaudhry, S. (2006). The Human Right to Adequate Housing and Land. India: National Human Rights Commission.
Ley de Vivienda. Última Reforma DOF 14 de mayo de 2019.
Mancini, F. (2018). “La pobreza y el enfoque de derechos: algunas reflexiones teóricas”. En Hernández, G., Aparicio, R. y Mancini, F. (Coord.) (2018). Pobreza y derechos sociales en México (pp. 29-82). México: Coneval, UNAM.
PDHCM (2016). “Derecho a una vivienda adecuada”. En Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México. Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
UN (2014). The Right to Adequate Housing. Fact Sheet No. 21/Rev.1. Office of the United Nations; High Commissioner for Human Rights, UN-Habitat.
