En el marco de las elecciones de 2024, en Revista Común nos interesa escuchar la opinión proveniente de diferentes voces acerca de los temas y problemáticas que hoy deben estar puestos sobre la mesa del debate público. Por eso, en esta ocasión, decidimos hacer un ejercicio de consulta a manera de encuesta, una que pueda reflejar las preocupaciones de quienes trabajan o estudian los contenidos y perspectivas de una reforma fiscal para México.
En esta segunda entrega —la primera se centró en el 8M—, nos acercamos a cuatro especialistas en el tema, quienes nos hicieron llegar sus reflexiones por escrito: Ana María Morales Chacón, investigadora en Justicia Fiscal y Desigualdades; Diego Merla López, coordinador de Justicia Fiscal en Oxfam México; y Alberto Tena Camporesi y Josafat Hernández, profesores-investigadores de la División de Estudios Multidisciplinarios del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
¿Cuál es tu diagnóstico de la política fiscal del actual gobierno y qué temas de esta materia deben estar al centro del debate electoral?
Ana María Morales Chacón: En general la política fiscal de este gobierno no ha sorprendido a nadie, tomando en cuenta que, desde antes de asumirse como presidente, AMLO había prometido no crear nuevos impuestos, controlar y fiscalizar a los grandes contribuyentes, así como aumentar el gasto en programas sociales. Cada uno de estos elementos ha caracterizado la política fiscal en los últimos seis años. Ahora bien, han existido aciertos como errores y reformas pendientes. Por el lado de los aciertos, es importante subrayar que a pesar de la crisis atravesada por las consecuencias de la pandemia, los niveles de recaudación de ingresos públicos se mantuvieron estables a lo largo de estos años (rondando un 16 a un 17% del PIB). Dentro de estos ingresos destaca el aumento en la recaudación del ISR (Ley del Impuesto Sobre la Renta) que posiblemente se deba a los mayores controles, fiscalización y combate a la evasión tributaria que el gobierno ha impulsado decididamente. Por ejemplo, fue un acierto la eliminación de las condonaciones de impuestos a las grandes empresas y grupos previlegiados, así como el Plan Maestro a Grandes Contribuyentes que obligó a que varias empresas por fin saldaran sus deudas millonarias con el SAT (Servicio de Administración Tributaria).
Sin embargo, también se observa un uso de la política tributaria bastante conservador, en el sentido de que no se han planteado reformas urgentes para hacer más justa y progresiva la estructura tributaria en México. Ello ha provocado que sigan existiendo los mismos privilegios fiscales que benefician únicamente a los sectores económicos de mayores ingresos. Por ejemplo, no se han querido equiparar las tasas de ISR por ganancias de rentas de capital a las rentas por trabajo; tampoco se han querido eliminar las exenciones tributarias que únicamente benefician a quienes más capital y propiedades tienen (por ejemplo, un impuesto a las herencias millonarias); mucho menos se ha planteado modificar las tasas y umbrales del ISR a personas físicas con el fin de aumentar las tasas a las personas de mayores ingresos. Esto nos deja una sensación de que el gobierno no ha querido echar mano de la política tributaria como una herramienta para la redistribución del ingreso, sino simplemente como un instrumento de recaudación que tampoco aumenta la recaudación lo suficiente para hacerle frente al aumento del gasto que han implicado los programas sociales creados. Lo anterior podría llevar a una situación en que el dinero que ingresa al Estado sea insuficiente y nos veamos comprometidas a obtener grandes cantidades de financiamiento por medio del endeudamiento.
Diego Merla López: A pesar de los avances que hubo en materia de eficiencia recaudatoria y cobro de adeudos de algunos grandes contribuyentes, el balance es decepcionante porque existía la legitimidad democrática para que este gobierno fuera más ambicioso en lo que a política fiscal se refiere. El problema con los cobros de impuestos atrasados a algunas empresas es que no son sostenibles en el tiempo. Después de haber liquidado las deudas más grandes y fáciles de cobrar, lo que queda son deudas más pequeñas, o de contribuyentes que están dispuestos a llegar hasta las últimas consecuencias con tal de no pagar. Lo decepcionante es que se pudo haber hecho más: el no modificar la estructura del sistema fiscal para hacerlo más justo y progresivo en su conjunto es una oportunidad perdida. Con este gobierno, México continuó siendo una anomalía fiscal, un país de ingresos medios, pero que apenas recauda alrededor de 17% del PIB, lejos del promedio de Latinoamérica (22%) y apenas la mitad del promedio de los países del Norte Global (34%).
Al mismo tiempo, según el último informe que publicamos en Oxfam México, 14 ultrarricos mexicanos concentran 8 de cada 100 pesos de riqueza en el país y la fortuna conjunta de los dos hombres más ricos de México, Carlos Slim y Germán Larrea, se incrementó en 70% en términos reales desde el inicio de la pandemia. Este contraste es el que tiene que estar al centro del debate electoral. Mientras dos hombres mexicanos acumulan una fortuna equivalente a la riqueza total de la mitad más pobre de América Latina y el Caribe, 40% de la población mexicana sigue viviendo por debajo de la línea de pobreza y alrededor de 9 millones de personas viven en pobreza extrema. Si bien la política de aumentos al salario mínimo y, en cierta medida, los programas sociales, consiguieron avances importantes en la reducción de la pobreza en este sexenio, el contraste sigue siendo intolerable para un país con los recursos y la riqueza de México. Podríamos empezar por hacernos una pregunta: ¿cómo hacemos que la política fiscal sea una herramienta que nos permita reducir y reparar las brechas de desigualdad y erradicar la pobreza extrema?
La política social impulsada durante este gobierno servirá de muy poco si no logramos que se cimiente en servicios públicos gratuitos, universales y de calidad. Eso sólo se puede lograr con una expansión significativa de las capacidades del Estado que le permita hacer frente a los múltiples retos presentes y futuros. Las crisis climática, de cuidados, de inseguridad y de la transición demográfica no se pueden resolver sin un Estado capaz en términos de recursos financieros, humanos e institucionales. Si estamos de acuerdo con que esta expansión no puede venir de gastar menos (más austeridad), ni de pedir prestado (más deuda), ni de cobrarle más a las personas con ingresos bajos o medios, ¿de dónde entonces? Resulta evidente que tiene que venir de las personas con los ingresos más altos y con más capital.
Alberto Tena Camporesi y Josafat Hernández: Se han dado pasos adelante en materia de fiscalidad, especialmente en la dirección de tener una mayor capacidad de cobro de impuestos a grandes contribuyentes. Se ha combatido la evasión fiscal, se mejoró la inteligencia financiera y se prohibió la condonación de impuestos. También se ha luchado contra el robo de combustible (huachicol), la existencia de fideicomisos opacos y, mediante la ley de austeridad republicana, se han reducido los salarios de altos funcionarios y los gastos suntuarios, frívolos y superfluos. Todas estas medidas han sido importantes para lograr parte del excedente de recursos fiscales que han permitido el financiamiento de los programas sociales y de los grandes proyectos de infraestructura sin tener que recurrir a ningún tipo de endeudamiento y manteniendo finanzas públicas equilibradas. Quedaron pendientes temas como una posible reforma fiscal progresiva, y hay un problema en el largo plazo en la excesiva dependencia del Estado mexicano de los recursos fiscales provenientes del petróleo que también debería abordarse, al igual que seguir impulsando el crecimiento económico, pues a medida que éste vaya aumentando también habrá más recursos fiscales y ello, a su vez, puede usarse para ampliar el gasto en programas sociales y en más obra de infraestructura estratégica para el país.
¿A qué políticas puntuales te gustaría que se comprometieran las candidatas y los candidatos en materia fiscal?
Ana: Desde Fundar hemos promovido una serie de propuestas que aspiran a hacer más justo y progresivo el sistema tributario mexicano. Entre ellas, creemos fundamental que se revisen los distintos gastos fiscales que limitan el poder recaudarorio y benefician, en muchos casos, únicamente a los sectores de mayores ingresos. Por ejemplo, sería importante revisar y modificar ciertas exenciones al pago de ISR, las deducciones posibles al cobro de ISR y los beneficios fiscales o estímulos fiscales otorgados a ciertas actividades económicas. Por ejemplo, se ha comprobado que quienes acceden en mayor medida a los beneficios de las deducciones personales son en su mayoría hombres pertenecientes al decil de mayor ingreso del país. Estas deducciones deberían revisarse con el fin de limitar los beneficios a los que pueden aspirar las personas de mayores ingresos y ojalá crear una escala progresiva de deducción posible a la que puedas llegar de acuerdo con tu nivel de ingresos. Así mismo, creemos que eliminar la exención a las herencias, así como a las donaciones que superen el valor de 8 millones de pesos, ayudaría a redistribuir la riqueza en un país tremendamente desigual.
Otro tema que es importante modificar está relacionado a las tasas de impuestos que en el país paga alguien que recibe ingresos por la venta de acciones de empresas. Hoy en día la tasa se ubica en un 10% cuando debería de tributar a tasas equiparables a los ingresos por salarios, por ejemplo, del 35%. Igualmente, sería importante que se empezaran a discutir las limitaciones de la estructura del ISR a personas físicas en cuanto a su potencial de recaudación y su progresividad. México está muy lejos de la tasa marginal más alta de este impuesto que en promedio tienen los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Debería plantearse un aumento de la tasa marginal máxima de 35% a valores cercanos al promedio de la OCDE (más del 40%). Finalmente, creemos importante que desde el gobierno se apueste por una mayor transparencia tributaria que ayude a visualizar y ubicar el pago de impuestos real de empresas como personas. Es importante contar con esta información actualizada y clasificada por niveles de ingresos económicos, así como por sexos.
Diego: Me gustaría que hubiera un compromiso inequívoco por impulsar políticas fiscales más justas y progresivas. Ya hace unas semanas, la Alianza por la Justicia Fiscal (AJF) publicó un documento en cuya elaboración participé. El texto presenta recomendaciones que pueden entenderse como los elementos mínimos de una reforma fiscal progresiva. Ahora bien, en lo personal, me gustaría que las personas que actualmente aspiran a puestos de elección popular fueran más ambiciosas. Considero que la reforma no sólo tiene que ser progresiva, sino también profunda. Las candidatas y candidatos deberían comprometerse a cambiar el sistema con una visión de justicia fiscal para que al centro de las decisiones sobre el dinero público estén la naturaleza, las comunidades y las personas. Para que el objetivo del sistema sea reducir y reparar las brechas de desigualdades y redistribuir de forma justa los recursos.
Si bien durante mucho tiempo lo común era pensar que bastaba con combatir la pobreza del lado del gasto, actualmente existe suficiente evidencia de que para hacerle frente a las desigualdades no basta con que el gasto sea redistributivo: también hace falta que el sistema tributario sea progresivo. En ese sentido, considero que sería importante que hubiera un compromiso claro alrededor de dos ejes fundamentales: hacer los ingresos tributarios más progresivos y hacer el gasto público más redistributivo. Ya lo dijo Lula muy claro: el rico al impuesto y el pobre al presupuesto.
En materia de ingresos, rescato un par de recomendaciones de la AJF: La primera, equiparar tasas de las rentas del capital y del trabajo y crear tasas más altas a ingresos más altos. Necesitamos que la tasa actual más alta (35%) de ISR se acerque al 42-45% promedio en la OCDE y crear más tramos entre la tasa más alta actual y la nueva. Asimismo, actualmente la mayoría de los beneficios fiscales benefician desproporcionadamente a los hombres de mayores ingresos del país. Hay que eliminar o revisar las exenciones de este impuesto en la venta de acciones, de bienes inmuebles y de herencias millonarias. Además, es fundamental fortalecer la recaudación del predial y la tenencia, dos impuestos que, bien diseñados, pueden ser sumamente progresivos y aportar ingresos tributarios muy necesarios a estados y municipios. Para todo ello, es necesario también redoblar el combate a la elusión y evasión fiscal y fortalecer a las autoridades tributarias.
Por último, me encantaría que en estas elecciones se hable de impuestos a las grandes fortunas y a bienes de lujo contaminantes, como los jets privados, los yates y las camionetas SUV. Es importante que lo recaudado por estos impuestos se etiquete directamente para financiar medidas de adaptación y mitigación de la crisis climática o la creación de un sistema universal público de cuidados. Es una conversación en la que ya están otros países de la región, como Brasil o Colombia, y México no debería quedarse atrás.
Alberto y Josafat: A una reforma fiscal integral enmarcada dentro de un nuevo pacto de justicia social. La necesidad de una reforma fiscal de este tipo es un tema que cualquier gobierno de izquierdas tiene que plantearse, no sólo por un tema de equilibrio presupuestario, si no por un tema de justicia social. Además, existe actualmente un amplio debate a nivel internacional, que está transitando del liderazgo de países de la OCDE hacia la ONU y algunos países africanos, sobre cómo generar un marco de acuerdos para eliminar los paraísos fiscales y la competencia a la baja de los impuestos a nivel global. Sin una suficiente coordinación internacional es muy difícil seguir avanzando en estos temas sólo con los países por separado. Esta discusión va a ser clave los próximos años para los países del Sur y está completamente fuera del foco.
Otro tema que aún no ha entrado en la campaña es el de la desigualdad de riqueza más allá de la desigualdad de ingresos. Esto es clave también para pensar la necesidad de reformas fiscales enfocadas también a fiscalizar el patrimonio y las herencias más grandes. El desafío más importante de las próximas décadas va a ser la transición energética en paralelo a un proceso de adaptación a la nueva situación climática y sus consecuencias en múltiples niveles. Para ello no sólo van a hacer falta recursos extraordinarios, si no que éstos van a tener que comprometerse bajo una idea de justicia social para que sean viables políticamente. Hay que sumarle el hecho de que el paulatino proceso de envejecimiento de la población y la presión para un aumento del gasto público orientado socialmente va a ser determinante. Poner en marcha un verdadero Sistema Nacional de Cuidados en este contexto será fundamental para el bienestar colectivo; pero todas estas cosas van a requerir afrontar la cuestión fiscal.
¿Qué expectativas tienes sobre la posibilidad de concretar una reforma fiscal progresiva para el próximo sexenio?
Ana: Creemos que las posibilidades son pocas si pensamos en una gran reforma fiscal progresiva que modifique el sistema tributaria en México. Aún hay quienes consideran que con mayores controles a la evasión fiscal y mejores procesos de fiscalización se pueden aumentar progresivamente los ingresos y cubrir el dinero necesario para financiar las actividades y programas del gobierno. Sin embargo, sí consideramos que hay pequeñas reformas a la legislación tributaria que podrían impulsarse en una siguiente administración. Por ejemplo, consideramos que las políticas dirigidas a mejores procesos de transparencia tributaria pueden seguir impulsándose desde el SAT y mejorar con ello la información con la que contamos. Así mismo, creemos que pequeñas modificaciones a la legislación sobre el ISR pueden ser viables, como por ejemplo, la eliminación de la exención a las herencias y donaciones. Sin embargo, somos conscientes que cualquiera de estos cambios implicaría un gran proceso de negociación con distintos sectores sociales, el gobierno y las distintas fuerzas parlamentarias. Por el momento, las expectativas son bajas pero habrá que estudiar la conformación del Congreso en la próxima legislatura para tener un análisis más cercano a la realidad posible.
Diego: Veo una oportunidad única para concretar una reforma fiscal profunda y progresiva este sexenio. Primero que nada, porque es ineludible. El espacio fiscal ya es mínimo y, según los recientes precriterios económicos de la Secretaría de Hacienda, para el próximo año habrá un recorte de casi 3% del PIB en el gasto público, mientras que los ingresos públicos no aumentarán significativamente. Es decir, sin una reforma fiscal profunda, o se tendría que recortar significativamente un gasto que ya de por sí es históricamente insuficiente, o se tendría que recurrir a deuda, lo cual es un mecanismo regresivo en su esencia: quienes prestan el dinero suelen ser quienes lo acumulan. Se destinarían aún más recursos públicos de México a pagar intereses que terminan en las arcas de los países o individuos más ricos. La única alternativa progresista y sostenible a futuro es una reforma fiscal pensada con perspectiva de justicia fiscal.
En segundo lugar, ya hay casos de éxito en el mundo de reformas fiscales progresivas que dan razones para un optimismo, cuando menos, moderado. Más aún, porque son casos latinoamericanos. ¿Qué caracteriza a estos casos de éxito? Por el lado de Colombia, su reforma fue un gran ejemplo de operación política estratégica. El texto de la reforma ya estaba listo en el primer día de la nueva legislatura y el entonces ministro de Hacienda del gobierno, José Antonio Ocampo, hizo un muy buen trabajo de pedagogía para explicarla. Fue la primera en ser aprobada durante el nuevo gobierno y, si bien ha enfrentado importantes retos de judicialización, le ha permitido al gobierno colombiano contar con más recursos para implementar otras de sus agendas. En el caso de Brasil, dada la fragilidad del gobierno de Lula en el poder legislativo, han tenido que implementar, de manera escalonada, una reforma que es, en esencia, bastante potente. Ya consolidaron en dos los múltiples impuestos al consumo que tenían —no tenían IVA— y en diciembre de 2023 promulgaron una ley de impuestos a los multimillonarios.
Más aún, ambos países han asumido posiciones de liderazgo regional y global que han sido fundamentales para que, más que nunca, hoy se hable de impuestos a la riqueza en particular y de justicia fiscal en lo general en varios espacios multilaterales. El gobierno de Colombia impulsó la creación de la Plataforma Tributaria de Latinoamérica y el Caribe (PTLAC), y Brasil, al asumir la presidencia del G20, consiguió que el grupo comisionara al reconocido economista Gabriel Zucman un informe sobre los impuestos a la riqueza en los países que lo conforman.
Considero que el panorama internacional sumado al estado actual de las finanzas públicas en México son dos razones muy potentes para el optimismo moderado. La discusión ya no es si reforma fiscal sí o no, sino qué tipo de reforma fiscal necesita México. El consenso alrededor de que la reforma sea progresiva y profunda es cada vez más grande. La mesa está puesta para que sea el sexenio de la justicia fiscal.
Alberto y Josafat: Si el proyecto de la 4T quiere continuar profundizándose va a tener que acometer en algún momento comenzar a acercarse al umbral de ingresos públicos de los países más ricos de la región como Brasil (35.8%) y Argentina (32.3%), frente al actual 23.9% de México. Sin un Estado fuerte y con recursos es imposible resolver los principales problemas del país. Necesitamos fortalecer el Estado, para fortalecer su rectoría. En China, por ejemplo, el sector público es formidable y muchas de las principales empresas de ese país son públicas. Debemos dejar de lado esa idea de que lo privado siempre es superior a lo público. Pero sabemos que la clase empresarial mexicana ha puesto muchas resistencias al impulso de una reforma fiscal donde sean ellos, las élites, los que tienen que pagar más. Es muy probable que vayan a hacer lo que ya han hecho en otros sexenios: que vayan a intentar bloquear cualquier intento de reforma fiscal progresiva. Y el problema es que las élites económicas tienen mucho poder y están aliadas al capital financiero internacional. Son capaces de desestabilizar países. Hay que ser muy cuidadosos en esto para avanzar en la justicia social, pero garantizando también la gobernabilidad del país.