Desnacionalización, neoliberalismo y derecho
A cada fase del capitalismo le ha correspondido un correlato jurídico específico. Durante la consolidación de los Estados nación modernos (del siglo XVII al XIX), se trató de la centralidad de la Ley —el denominado Estado de Derecho—, cuya concepción incluía el diseño de la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y los principios del liberalismo jurídico clásico: libertad, propiedad y seguridad jurídica, que el Estado tenía el deber de proteger y garantizar.
Más adelante, después de las dos grandes guerras del siglo XX, se fueron configurando los Estados de bienestar, que fueron la respuesta al avance del socialismo en distintas partes del mundo. Desde los años cincuenta hasta finales de los años setenta, en la Europa no socialista, los Estados Unidos, Canadá y algunos países de América Latina, el correlato jurídico de los Estados de bienestar se basaba en la centralidad que se le otorgó a las constituciones políticas (Noguera, 2024) y al reconocimiento y protección de los derechos sociales (al trabajo, a la vivienda, a la salud, a la seguridad social y a la educación, entre otros). Pero tras la caída del muro de Berlín (1989) y el bloque soviético (1991), los Estados de bienestar capitalistas ya no tuvieron que esforzarse por sostener los derechos sociales en sus presupuestos, políticas públicas y leyes: la amenaza había cesado.
Así, a finales de los años setenta y principios de los ochenta, la mayoría de aquellos países empezaron a desmantelar sus políticas sociales, inaugurando así la denominada globalización neoliberal, lo cual implicó la extensión de la producción capitalista y la supresión de relaciones económicas pre-capitalistas (Robinson, 2013). En esta etapa, se observa con mayor énfasis que las “esferas no comerciales de la actividad humana —esferas públicas manejadas por los Estados y esferas privadas vinculadas a la comunidad y la familia— son disueltas, mercantilizadas y transferidas al capital”. (Robinson, 2013; 25).
En ese marco, la globalización se aterriza en sedes nacionales por medio del neoliberalismo; es decir, el conjunto de posiciones teóricas y prácticas político-económicas que, teniendo como antecedente al liberalismo clásico, impulsa un marco institucional que protege los derechos de propiedad privada, fortalece los mercados libres y considera que el bienestar del ser humano y el desarrollo de una sociedad consisten en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo (Harvey, 2007). Desde esta perspectiva, el papel del Estado consiste en garantizar la libertad para la operación irrestricta de los mercados, el comercio, las corporaciones y los individuos emprendedores, y deberá hacerla valer, incluso, usando el monopolio del ejercicio de la violencia. Con la premisa de que el sector privado es más eficiente y productivo, el neoliberalismo apuesta por un Estado reducido a gestor y facilitador de la transferencia de áreas estratégicas a los privados. Dos de las políticas a las que más se recurre desde esta corriente económica son la desregulación económica y las privatizaciones de empresas estatales, servicios, y bienes públicos y comunes (Hernández, 2024).
En ese sentido, el correlato jurídico del neoliberalismo interviene en las constituciones, las leyes y las políticas públicas, desplazando la centralidad de lo público para incorporar con fuerza al sector privado en áreas que antes eran exclusivas del Estado. Avanza, pues, en la conversión de bienes públicos y comunes en mercancías; es decir, coloca como objetos del mercado lo que antes le era inaccesible en tanto eran considerados bienes, recursos y derechos sociales que proveía, garantizaba o gestionaba el Estado (p.ej. agua, educación, salud, pensiones, los recursos naturales, entre otros). Pero este desplazamiento no le fue impuesto al Estado sólo con presiones del exterior; por el contrario, las élites burocráticas y empresariales participaron en la transformación de la función del Estado y en la nueva configuración institucional para que los agentes privados nacionales y transnacionales pudiesen operar con mayor fuerza. Fue así que empezó a gestarse un profundo proceso de cambio al interior de muchos Estados-nación, el cual, a decir de Saskia Sassen, incluyó un conjunto específico de actividades que tienen “lugar en los marcos institucionales nacionales, pero que se dirigen a cubrir las necesidades de programas económicos y políticos no nacionales o trasnacionales, y no a los programas nacionales como ocurría antes” (Sassen, 2010a; p. 115-116). Piénsese, por ejemplo, en instituciones que estuvieron marcadas en su origen y desarrollo por objetivos de desarrollo económico, los cuales respondían a necesidades fundamentalmente nacionales, llegando a constituirse, incluso, en instituciones que se asociaron a la identidad nacional. En México, un ejemplo paradigmático sería Pemex, creada en junio de 1938 por el Presidente Lázaro Cárdenas después de la publicación de su decreto de expropiación petrolera. Con la llegada de las políticas neoliberales, en muchos países ese tipo de instituciones reorientaron sus funciones hacia el mercado, produciéndose ese fenómeno que Sassen describe como “desnacionalización”.
A la par de ello, se crearon instituciones nuevas con funciones que facilitaban y daban certeza a la participación del sector privado, nacional y de las transnacionales. Se trató de todo un andamiaje institucional y jurídico que incluía tanto privatizaciones de las empresas paraestatales y desregulaciones en la economía y el trabajo, como la creación de organismos nuevos que, por lo general, se han encargado de gestionar y facilitar la operación de entes privados en sectores estratégicos (energía, hidrocarburos, agua, telecomunicaciones, minería, tierra, entre otros). Dichos organismos, se ubicaron generalmente en un campo autónomo respecto a los tres poderes públicos tradicionales, orientándose más hacia políticas cuya fuente eran otros centros globales de poder económico y político como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o los foros donde se reúnen los países más industrializados.
Pero el derecho que produce el Estado no es homogéneo; en él podemos encontrar leyes y normatividades que ponen en el centro los derechos de las personas, es decir, los derechos humanos en los que se incluyen derechos sociales y colectivos. Es así que, por sus grandes rasgos, podemos clasificar las normas jurídicas que emanaron del periodo neoliberal en: a) privatizadoras de lo público y lo común, b) desreguladoras de los entes privados y c) generadoras de nuevas instituciones orientadas al mercado.
Dentro de ese espectro de normatividades, están aquéllas que dan certeza y legalidad a procesos de desposesión; esto es, encubren con legalidad la ilegitimidad de sus intereses. A estas normatividades las podemos denominar Estructuras jurídicas del Despojo (EJD) (Hernández, 2019), noción que pone su énfasis en procesos que implican una mayor violencia.[i] Estas EJD son mediaciones institucionales para la desposesión y pueden materializarse en una ley nacional o local, en una decisión judicial o en una normatividad emanada del poder ejecutivo. Su objetivo responde a una razón tecnocrática y han sido una herramienta jurídica para darle formalidad a diversas políticas neoliberales.
Cada país ha tenido trayectorias distintas en esta fase de globalización neoliberal, instaurando arreglos institucionales y jurídicos específicos. México tuvo los suyos, especialmente a partir de los años ochenta.
Las reformas constitucionales del neoliberalismo en México
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CEPEUM) en 1917 consagró, por primera vez en la historia de las constituciones, los derechos sociales, hito jurídico emulado, con el paso del tiempo, por otras constituciones del mundo. Durante casi siete décadas, el constitucionalismo social mexicano reconoció los derechos al trabajo, a la educación, a la vivienda, a la seguridad social, a la tierra, entre otros. Sin embargo, con el arribo del neoliberalismo en la política económica y política alrededor de los años ochenta, la Constitución del 17 fue sufriendo cambios estructurales, dando paso a la intervención del sector privado en esferas y áreas que antes le eran exclusivas al Estado. Esto debilitó seriamente la fuerza normativa de los derechos sociales y sus garantías.
Las políticas del neoliberalismo fueron presentándose a finales de los años ochenta, en el marco de los llamados “ajustes estructurales”, que organismos internacionales como el FMI y el BM indicaban a países en desarrollo como el nuestro (Carrillo, 2018). Esas políticas se tradujeron en la reorientación de las políticas sociales hacia la privatización de empresas estatales y en la desregulación para la participación del sector privado en rubros como la seguridad social o los hidrocarburos. Además, se realizaron reformas estructurales a la Constitución y a las leyes secundarias importantes. Siguiendo a la socióloga Saskia Sassen, es posible afirmar que empezó entonces a operar en México un nuevo orden privado institucional asociado a la economía global. Las características principales de ese nuevo orden consistían en: 1) su capacidad para privatizar lo que antes era público y 2) desnacionalizar lo que antes fueron instituciones, políticas y programas de interés público (Sassen, 2010b).
En estas líneas sólo referiremos algunas de las reformas constitucionales más importantes que fueron consolidando el proyecto neoliberal. Fueron dos las características de esas reformas: desregular y privatizar. Desregularon en el sentido de que los controles por parte del Estado a los privados se volvieron más flexibles; privatizaron, en cuanto a que buscaban permitir que los privados intervinieran y participaran en la administración y gestión de las pensiones, por ejemplo, así como en el campo y en áreas estratégicas de la Nación. Se avanzó en la privatización del campo con las reformas al artículo 27 constitucional en 1992; se privatizó la seguridad social con las reformas al artículo 123 en 1992-1995/1997; se desreguló al trabajo con la reforma al artículo 123 constitucional en 2012 y se desregularon y se impulsaron formas de privatización de los hidrocarburos con las reformas a los artículos 25 y 28 constitucionales en 2013. Además, cada una de estas reformas incluyeron otras a leyes secundarias en las materias relacionadas.
Una de las primeras reformas constitucionales que reorientaron instituciones nacionales hacia el incipiente orden económico global a principios de los años ochenta, fue la que otorgó la autonomía al Banco de México (Banxico) en febrero de 1983.[ii] En ese momento, derivado del llamado “Consenso de Washington”,[iii] se impulsaban en América Latina una serie de reformas estructurales en las que se incluían las autonomías de los bancos centrales frente a los gobiernos nacionales. El objetivo era que las decisiones de política monetaria y financiera estuvieran articuladas con las directrices de los organismos económicos internacionales. Así, la autonomía de los bancos centrales sería frente al gobierno en turno, pero en dependencia de una política económica global. En el mismo paquete de reformas al Banxico, también se incluyó la privatización de los ferrocarriles y se insertó el concepto de las “concesiones” en la Constitución para otorgarlas a comunicaciones vía satelital (Carrillo, 2018; 327).
Más adelante, se llevaron a cabo dos grandes reformas, las cuales tuvieron como destinatarios a la clase trabajadora y a los campesinos. La elección de los destinatarios no fue fortuita: ambos representaban el carácter social del Estado posrevolucionario. En 1992-1995/1997 se reformó estructuralmente el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que históricamente ha estado regulado, en lo referente a las relaciones laborales, por el artículo 123 constitucional. Se trata de una seguridad social que se otorga en función de la relación formal laboral y que incluía aportaciones tripartitas (estado, empleador y trabajador) para seguros de salud, de vivienda y de retiro con un esquema solidario. Con la reforma estructural, los ahorros de los trabajadores pasaron a ser administrados por la banca privada, con el respectivo cobro de comisiones, se aumentó la edad del retiro y se individualizaron las cuentas. Con ello se extirpó a la seguridad social lo que tenía de social y solidaria (Hernández, 2008). De allí que se dijera que con esa reforma se socializarían las pérdidas y se privatizarían las ganancias.
A la par de esa reforma, se emprendía otra de gran magnitud en 1992: la que implicó modificar el artículo 27 constitucional referido al campo, uno de los artículos más emblemáticos de la Constitución de 1917. Esa reforma estructural implicó un cambio radical en tanto se abría el campo a las asociaciones y sociedad mercantiles, a la vez que enajenaba y rentaba los derechos agrarios y la posibilidad de modificar el estatus del régimen de propiedad. Con ello, el Estado empezaba una apertura casi total a la entrada de inversionistas nacionales y extranjeros, debilitando los derechos que tenían los campesinos mexicanos sobre la tierra y sus productos.
Con las reformas mencionadas y las privatizaciones de empresas paraestatales, el Estado intervenía para desmantelar una gran parte de sus funciones sociales. Lo hacía con todo su aparato gubernamental y por medio de intensos procesos de desregulación jurídica para desarticular su intervención en ámbitos considerados de interés público, a fin de que entes económicos del ámbito privado tuvieran mayor protagonismo y certeza jurídica (Hernández, 2014).
De 2006 a 2012, la ruta privatizadora volvió a centrarse en los trabajadores. En 2006-2007 se discutió y aprobó la reforma de la Ley del Instituto de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE), a fin de pasar también a la banca privada la administración de las cuentas de ahorro para el retiro. De tal suerte, el modelo de privatización de la seguridad social empezada en 1992 con los trabajadores del sector privado se trasladaba a los trabajadores del Estado.
A pesar de los múltiples intentos del gobierno y de sectores empresariales por reformar la Ley Federal del Trabajo en el curso de al menos dos décadas, ello no pudo concretarse sino hasta 2012. El terreno estaba más allanado: la clase trabajadora ya estaba lo suficientemente debilitada, atomizada e infiltrada también por la proliferación de “sindicatos de papel” o “sindicatos blancos”—es decir, carentes de organización real—, los cuales tenían la función de proteger los intereses empresariales, así como por la actuación inescrupulosa de los sindicatos corporativos surgidos del período posrevolucionario mexicano (Bouzas, 2010). La reforma legalizó modos de contratación que dan lugar a relaciones laborales encubiertas, como la subcontratación de mano de obra o outsourcing. Hizo también avanzar las contrataciones flexibles —contratos a prueba y de capacitación inicial—, que permiten un menor compromiso del empleador hacia sus trabajadores. Al mismo tiempo, permitió que fuera más fácil despedir injustificadamente a los trabajadores, pues, de comprobarse el despido injustificado, el empleador está obligado a pagar sólo un año de salarios vencidos, sin importar la duración del juicio. En el debate de esta reforma, se dijo que los destinatarios principales eran los jóvenes; y sí, con esa propuesta los jóvenes verían más lejano el derecho a la estabilidad en el empleo, y los colocaba en una zona de incertidumbre permanente. En fin, esta reforma dejó en gran medida sin sustancia los derechos laborales, disminuyendo el potencial emancipador que el principio de protección del trabajador confería a todo el derecho laboral (Hernández, 2018).
Tras estas reformas, la ruta jurídica neoliberal siguió su camino rumbo a los recursos naturales y las áreas estratégicas. La reforma energética estructural se concretó en diciembre de 2013, relativa a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales. Con ella, los hidrocarburos y la electricidad podrían, en parte, ser explotados y controlados por empresas nacionales y extranjeras.
En ese marco, se intensificaron los procesos de desnacionalización de instituciones como Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), las dos grandes empresas paraestatales de producción y distribución de hidrocarburos y de electricidad para todo el país. Mediante distintas decisiones gubernamentales, se profundizaron procesos de desarticulación y de pérdida de centralidad en su gestión y administración, para dar paso a la intervención de los privados en esas áreas estratégicas.
La ruta jurídica neoliberal en materia energética fue de 1992 a 2013. Con Salinas de Gortari, empezó la fragmentación de Pemex, al dividirla en 4 subsidiarias: Pemex Exploración y producción; Pemex refinación; Pemex gas y petroquímica básica y Pemex petroquímica. Con Ernesto Zedillo se realizaron acuerdos de gran alcance e impacto en los presupuestos públicos y en el endeudamiento con organismos internacionales como el FMI, que dieron lugar a que el transporte, el almacenamiento, la distribución, la venta y el comercio exterior del gas natural dejaran de ser exclusivos de la explotación del Estado. Con Vicente Fox, se pusieron en marcha los contratos de servicios múltiples en la industria energética, al permitir a las empresas extranjeras explorar, extraer, procesar gas natural, elaborar gas metano y otros petroquímicos básicos. En ese mismo sexenio, hubo reformas a las leyes secundarias en 2005 y 2006, que permitieron la cogeneración de energía eléctrica y la habilitación para que los particulares explotaran gas natural a partir de mantos y yacimientos de carbón. Con Felipe Calderón, se publicó una nueva legislación en materia petrolera que permitía que los particulares, vía contratos y permisos, participaran en las actividades sustantivas de Pemex; es decir, en la exploración, extracción, refinación, almacenamiento, transporte, distribución y ventas de primera mano.
Finalmente, Enrique Peña Nieto vino a constitucionalizar y legalizar la privatización del sector del petróleo, hidrocarburos y electricidad. Esto quiere decir que, mientras los anteriores presidentes lo habían hecho todo vía permisos, concesiones, deuda pública, políticas gubernamentales y reformas a leyes secundarias, no se habían atrevido a tocar la Constitución en la materia, salvo cambios menores (Cárdenas, 2014).
Las reformas llevadas a cabo en ese periodo promovieron, por un lado, la desregulación, cuyo objetivo era hacer delgadas las normas estatales frente a la regulación, supervisión y sanción a los entes privados, y se ha hecho presente en las facilidades otorgadas a las empresas nacionales y transnacionales para incentivar su participación en el sector energético en México. Y, por otro, la privatización de lo público, que permitió a los privados participar en la explotación de bienes como el petróleo. Eso se realizó por medio de figuras como los contratos de riesgo y de servicios, las licitaciones, las asignaciones y la subcontratación de servicios, entre otras, las cuales maximizan el puente por el que transitan los entes privados en su acceso a la mercantilización de los bienes comunes (y no sólo los bienes públicos)[iv].
Durante este ciclo de reformas constitucionales, ocurridas en el período neoliberal intensivo, se desdibujó, como he dicho ya, el carácter social de la Constitución Política en México. Por eso he dicho también que este tipo de reformas fueron parte de las EJD: porque estaban orientadas a despojar de bienes salariales, públicos y comunes. En suma, todas estas reformas contribuyeron al vaciamiento del Estado social de Derecho y el carácter social de la Constitución que habíamos heredado de 1917.
Otras rutas jurídicas se han tomado desde 2018 —no sin escollos ni contradicciones—, en las que se trata de recuperar la centralidad de lo público y el principio de rectoría económica del Estado. Las tensiones jurídicas en un mismo proyecto constitucional están presentes. Pero de ello hablaremos en otra ocasión.
Notas
[i] El geógrafo marxista David Harvey (2005) denomina acumulación por desposesión a la fase actual del capitalismo en la que se enfatiza la violencia y el despojo en los procesos económicos, en tanto el capital va en búsqueda de nuevos espacios y territorios en los que genera valorización de capital.
[ii] Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983.
[iii] Se denominó así en tanto que sus principales defensores pertenecían a la burocracia de los organismos financieros internacionales con sede en esa ciudad.
[iv] Se pueden considerar bienes comunes, entre otros, el agua, los recursos naturales del subsuelo, la universidad, el patrimonio cultural. Resulta indispensable resaltar el potencial conceptual-jurídico que tienen los bienes comunes como categoría de tutela de lo público frente al poder privado y al mismo Estado, tal como lo señala Ugo Mattei en su interesante Bienes comunes. Un Manifiesto.
Fuentes de consulta
Bouzas Ortíz, Alfonso. “Abandono de la política neoliberal y marco normativo del trabajo”, en Crecimiento económico y distribución del ingreso. Bienestar y políticas públicas. IIEc-UNAM, en prensa.
Cárdenas, Gracia, J. (2014). Crítica de la reforma constitucional energética de 2013, UNAM.
Carrillo, Juan José. (2018). “La arquitectura jurídica del despojo neoliberal en México (1982-2015): un proyecto basado en reformas y decisiones judiciales”, en Aleida Hernández Cervantes y Mylai Burgos Matamoros (coords.), La disputa por el derecho: la globalización hegemónica vs a la defensa de los pueblos y grupos sociales, CEIICH y Bonilla Artigas editores.
Harvey, D. (2005). “El nuevo imperialismo: acumulación por desposesión”, en Socialist register, CLACSO. 2005.
_____ (2007). Breve historia del neoliberalismo. Akal.
Hernández Cervantes, Aleida. (2019). “Estructuras jurídicas del Despojo: un caso de reforma estructural en México”, en Mauro Benente y Marco Navas (coords.), en Derecho, conflicto social y emancipación: Entre la depresión y la esperanza, CLACSO.
Hernández Cervantes, Aleida y López Bárcenas, Francisco (coords.). (2023). Derecho, despojo y luchas sociales. Análisis socio-jurídicos y testimonios de luchas frente a la desposesión. CEIICH, Colegio de San Luis, Bonilla Artigas Editores.
Noguera, Albert. (2023) El asalto a las fronteras del Derecho. Revolución y Poder constituyente en la era de la ciudad global. Trotta.
Robinson, William I. (2013). Una teoría sobre el capitalismo global. Producción, clase y Estado en un mundo transnacional, trad. De Víctor Acuña Soto y Myrna Alonzo Calles. Siglo XXI editores.
Sassen, S. (2010a). Autoridad, territorio y derechos. De los ensamblajes medievales a los ensamblajes globales. Katz editores.
_____ (2010b). “Desnacionalización de las políticas estatales y privatización de la producción de normas”, en Teubner, Gunther, Sassen et al., Estado, soberanía y globalización, Siglo del Hombre Editores, pp. 105-173.
