Segunda de dos partes
Una perspectiva práctica
Además del vínculo entre la creación de los organismos constitucionales autónomos (OCAs) y la corrupción entendida como degeneración política planteada desde la teoría en la pasada entrega de esta serie, existe también una segunda dimensión en la que la relación entre una y otra puede explorarse. En ella, la corrupción es entendida en el sentido más convencional del término, como la apropiación de bienes públicos en beneficio privado por parte de funcionarios u otros actores. Esa perspectiva permitirá ver cómo la práctica política de los OCAs, y ya no las ideas que hay detrás de su diseño, puede abrir espacios a prácticas corruptas. Ello sobre todo se centra en un fenómeno: el de las llamadas “puertas giratorias” entre el sector público y el privado. Se trata de una de las múltiples maneras en las que el poder económico puede influir en las decisiones públicas por medio de la corrupción. No es, desde luego, una práctica exclusiva de los OCAs, pues puede darse en todas las instituciones públicas. Sin embargo, tanto las áreas específicas de política que suelen regular este tipo de organizaciones —de las finanzas a las telecomunicaciones— como el particular status de quienes los dirigen hacen de ellas un lugar propicio para que tenga lugar este tipo de prácticas.[1]
El problema de las “puertas giratorias”
Las “puertas giratorias” refieren al paso de ex funcionarios públicos a compañías privadas de sectores que previamente regularon o supervisaron, o viceversa: directivos de empresas que se convierten en funcionarios encargados de regular el mismo sector en el que participaban como privados. Es algo que ha cobrado relevancia en los últimos tiempos debido al mayor acercamiento e interacción entre los gobiernos y el mundo de los negocios, lo que a su vez ha abierto más espacios para la corrupción. Es, además, una forma menos evidente o directa que, por ejemplo, el cabildeo o el financiamiento de campañas, con la cual el poder económico ejerce influencia directa sobre decisiones políticas.[2]
Aunque las “puertas giratorias” han recibido una mayor atención en Estados Unidos, se trata de una práctica global, con historias como la de Fernando Ferreira, que pasó de ser el presidente de Telebrás, la compañía pública de teléfonos de Brasil, que se encargó de privatizarla, a ser la cabeza de la nueva empresa. O la de Borja Sémper, un ex dirigente del conservador Partido Popular en España a quien sólo le tomó cuatro horas encontrar empleo tras abandonar la política, al ser reclutado por la consultora Ernst & Young. En Japón la práctica alcanza tintes poéticos, pues recibe el nombre de amakudari, que significa “descenso desde el cielo”.
Pese a que en nuestro país un buen número de altos funcionarios, incluidos ex presidentes de la República, secretarios de Estado y subsecretarios, han circulado sin problema entre el gobierno y la iniciativa privada, el tema no ha recibido especial atención. Ni mediática ni regulatoria. Esto cambió con la promulgación de la Ley Federal de Austeridad Republicana, una de las iniciativas legislativas más controvertidas de la primera mitad del sexenio pasado. Según el artículo 24 de esa ley, aprobada en noviembre de 2019, los servidores públicos catalogados como mandos superiores en la administración pública federal no podrán trabajar en empresas que hayan supervisado, regulado o de las que tengan información privilegiada por un lapso de diez años a partir de que se separarsen de su cargo. La publicación de la ley generó un escándalo. Lo interesante es que fue la medida que trataba de resolver el problema de las “puertas giratorias” lo que provocó la indignación, no el problema de corrupción que este mecanismo entraña.
Las consecuencias de las “puertas giratorias”: corrupción y captura
¿Qué hay de malo en las “puertas giratorias”? En teoría, este tipo de movimientos pueden tener efectos positivos: una mejor comunicación entre el sector público y el privado, por ejemplo, o una sana rotación de personal en los gobiernos. Sin embargo, su falta de regulación —o en su defecto, una regulación laxa— ha creado una serie de problemas que van desde la corrupción y el conflicto de interés hasta la captura de las decisiones del gobierno por parte de intereses corporativos.
Como ya he dicho, las “puertas giratorias” sirven tanto para entrar al gobierno, como para salir de él. Según explica Castellani (2028), en el caso de las “puertas giratorias” de entrada —cuando ejecutivos pasan a ocupar puestos claves de la administración pública—, el problema es el sesgo proempresarial que estos nuevos funcionarios pueden adoptar en su toma de decisiones. Su socialización profesional, su experiencia previa y los valores adquiridos en ella son, pues, factores que pueden influir en su comportamiento y puntos de vistas como servidores públicos. Así, cuando sus responsabilidades chocan con los intereses del sector privado, su pasado profesional hace que las demandas de los cabilderos empresariales encuentren en ellos un oído más receptivo y empático —y que sus objetivos particulares se traduzcan más fácilmente en políticas públicas—. En este sentido, las decisiones de estos funcionarios pueden provocar que el interés público quede supeditado al de ciertas empresas, aún sin que exista un soborno.
Una investigación sobre el sector financiero puso a prueba los efectos de este tipo de “puerta giratoria” en los que quizá sean el prototipo de organismo autónomo, en México y fuera de aquí: los bancos centrales. En un artículo publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la economista Ana Wirsching (2018) estudió la trayectoria de más de 400 gobernadores de bancos centrales y ministros de finanzas de 32 países. Su conclusión fue aquellos con una experiencia previa en el sector privado tendían a desregular más que los que no la tenían. En el caso de México, habría que preguntarse: ¿de dónde provienen los titulares de los OCAs? ¿De la academia, los partidos políticos o la iniciativa privada? ¿En qué medida ese pasado ha podido influir o condicionar sus decisiones en sectores tan delicados como las telecomunicaciones o la política energética? A la fecha, un estudio empírico de las trayectorias de este tipo de élites en México está aún por escribirse.
Las “puertas giratorias” para salir —cuando un alto funcionario deja el gobierno para pasar al sector privado, como directivo, cabildero o consultor en un sector que vienen de regular o supervisar— no son menos conflictivas. Como explica Castellini, el problema aquí tiene dos partes: en primer lugar, que estos movimientos a menudo conllevan un traspaso de contactos, información privilegiada y conocimientos específicos obtenidos en el gobierno que se ponen a disposición de una empresa, “vendidos al mejor postor”.
La segunda parte del problema son los llamados “sobornos diferidos”: la expectativa de que, si un funcionario da un trato benéfico a una empresa, puede obtener una recompensa en el futuro. La perspectiva de un empleo bien remunerado sería el quid pro quo de la promesa de dar contratos, regular de forma favorable o no regular en absoluto. No es extraño, entonces, que las “puertas giratorias” sean más comunes en las áreas más sensibles a la regulación: las telecomunicaciones, la energía o las finanzas.
También en este caso resulta imprescindible preguntarse sobre las trayectorias de los titulares de los OCAs luego de sus encargos e identificar en qué medida su carrera ha seguido estos patrones de colusión. El trabajo de Wirsching no ofrece una respuesta directa, pero sí brinda un panorama sobre lo que podemos prever en un sector como el financiero: de acuerdo con la evidencia empírica recabada por ella, los ministros de finanzas tienen más probabilidades de ser contratados por entidades financieras en el futuro si sus políticas son desreguladoras.
En el fondo, el gran problema detrás de ambos tipos de “puertas giratorias” es la colusión entre poder político y económico y, con ella, el riesgo de la captura institucional; es decir, la pérdida de la autonomía del Estado a la hora de diseñar e instrumentar sus políticas públicas. Esta captura puede adoptar dos formas: la captura regulatoria; es decir, cuando las empresas toman control de las instituciones que deberían supervisarla. O la captura cultural (un proceso menos visible pero no por ello menos eficaz); esto es, cuando las empresas se benefician de las decisiones públicas porque existe entre ellas y los funcionarios una misma inclinación pro-mercado. En ambos casos, las dependencias del gobierno pasan a servir a los intereses particulares de unos pocos en detrimento de toda la sociedad.
Corrupción y organismos autónomos: virtudes y límites de la Ley de Austeridad Republicana
¿Qué puede hacerse para minimizar los problemas de corrupción asociados a “las puertas giratorias”? De acuerdo con Liz David-Barrett (2011), esto se ha intentado al menos de tres grandes maneras: la primera, por medio de códigos de conducta para los funcionarios; la segunda, creando instituciones que orienten a los servidores públicos que pretenden emplearse en el sector privado; y la tercera, mediante el establecimiento de “periodos de enfriamiento”: plazos determinados durante los cuales un funcionario tiene prohibido ejercer ciertos trabajos en la iniciativa privada (Craig Holman y Caralyn Esser, 2019).
En México, desde hace tiempo se implementó esa tercera opción para los altos funcionarios de la administración pública federal, aunque su duración era particularmente corta —de apenas un año, aunque en algunos casos existían restricciones hasta por tres, como en la Cofece o el INE—.[3] La propuesta de ampliar ese plazo a diez años, contenida en la Ley de Austeridad Republicana, ha sido el mayor intento realizado en el país para actualizar la regulación de las “puertas giratorias”. El propósito de esta disposición de la ley era al menos ralentizar —que no eliminar— el movimiento de las “puertas giratorias” y, con ello, limitar sus afectaciones al interés público. Sin embargo, la ley fue objeto de controversias desde un inicio y, eventualmente, esta y otras disposiciones contenidas en ella fueron declaradas inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en 2022.
Las críticas contra la ampliación del “periodo de enfriamiento” argumentaban que limitaba la libertad de trabajo, un derecho que la Constitución mexicana protege en su artículo 5. Se trataba, sin duda, de una cuestión compleja, pues en ella había un conflicto entre, por un lado, la necesidad de proteger un derecho humano, y, por el otro, el combate a la corrupción, que no sólo está vinculada a los derechos humanos, sino que es necesaria para que esos mismos derechos puedan garantizarse.
Con todo, el grueso de la discusión sobre la ley no giró en torno a la figura de los periodos de enfriamiento en sí mismos, sino a la nueva extensión de 10 años, que los críticos consideraban desproporcionada e inaudita. Se argumentaba, con razón, que en la mayoría de los países desarrollados que las establecen, este tipo de medidas suelen durar de uno a dos años, como en México antes de 2019. Lo que no se decía es que existe un creciente acuerdo en que dicho plazo es insuficiente para cumplir su propósito, que no es el de limitar los derechos de los trabajadores, sino impedir que un grupo particular de individuos, los antiguos servidores públicos, usen sus conexiones, influencia o conocimiento para ganancia privada a costa del bien público. La pregunta es cuánto deberían durar en cada caso esos periodos para lograr su cometido.
Para Craig Holman y Caralyn Esser (2019), el plazo debe, como mínimo, permitir un recambio de personal en la institución de origen del funcionario; es decir, esperar a que transcurra un ciclo gubernamental o legislativo. En el caso mexicano, ese mínimo sería de al menos seis años para funcionarios federales. Se trata, hay que subrayarlo, de un mínimo, pues las redes desarrolladas en el gobierno susceptibles de ser aprovechadas de forma indebida pueden durar mucho más —incluso toda la vida.
¿Era realmente absurdo pensar en un plazo de 10 años? Si hoy en el mundo existen periodos de enfriamiento tan cortos, no es porque no sea necesario extenderlos, sino por las resistencias políticas que ha enfrentado su ampliación. Con todo, hay casos, como el de Estados Unidos, donde los funcionarios federales tienen una prohibición de por vida para laborar como cabilderos del sector privado ante las dependencias en las que trabajaron (lo que se conoce en la jerga como “cambiar de bando”).
En cualquier caso, fue el plazo de 10 años lo que la SCJN identificó en 2022 como contrario a la Constitución, al resolver sobre una acción de inconstitucionalidad planteada por un grupo de senadores y senadoras. Lo interesante de la sentencia de la Corte es que su razonamiento no se centró en la protección irrestricta de la libertad de trabajo, parte medular del argumento de los opositores a la ley. El planteamiento de los ministros dejó claro que el cumplimiento de objetivos colectivos como el combate a la corrupción puede, en ocasiones, restringir algunos derechos. La inconstitucionalidad de la ley no fue determinada tampoco por el instrumento del “periodo de enfriamiento” en sí mismo. El problema, de acuerdo con la sentencia, remite a la idea de proporcionalidad. Específicamente, a que los legisladores, a la hora de establecer la nueva extensión de la restricción a los ex funcionarios, no realizaron una justificación apropiada de la misma. El plazo de 10 años es un número redondo, pero difícilmente puede defenderse en función de los ciclos de gobierno o legislativos ni de los plazos necesarios para un recambio del personal en las instituciones de origen de los funcionarios (3 o 6 años).
Lo anterior significa que, para la SCJN, en la Ley de Austeridad Republicana, los legisladores identificaron un problema real —el de las “puertas giratorias”—, y avanzaron en la dirección adecuada para resolverlo, pero su trazo al hacerlo fue demasiado grueso. Frente a las grandes resistencias que una medida así puede generar, tanto en el sector privado como en el público, dejar estos cabos sueltos puede ser, como se ha visto, una omisión de consecuencias determinantes.
Los pendientes de la regulación de las “puertas giratorias” en México
A pesar del revés sufrido en 2022, un éxito de la Ley de Austeridad Republicana fue que comenzó una conversación sobre el fenómeno de las “puertas giratorias” en México. En el nuevo escenario político emanado de las elecciones de 2024, hay algunos temas que esa conversación requiere integrar, si se busca continuar este esfuerzo de combate a la corrupción. En primer lugar, resulta claro que cualquier nueva iniciativa por ampliar el “periodo de enfriamiento” debe vincular su extensión a los ciclos de gobierno. Otro tema que requiere atención es el de la simulación, en el que ex funcionarios puedan rodear este tipo de restricciones por medio de fachadas o prestanombres. Si bien la Ley de Austeridad Republicana contemplaba a un grupo muy específico de funcionarios y empresas, lo cierto es que siempre se puede hilar más fino. Hacer especificaciones por tipo de sector o actividad específica ayudaría a mejorar la regulación de un fenómeno en el que suele ser importante el contexto, lo mismo que distinguir entre categorías de altos funcionarios, pues cada nivel puede plantear distintos riesgos.
Por otro lado, ninguna solución de este problema puede excluir a los propios diputados y senadores. El caso de Estados Unidos muestra que, más que el funcionario gubernamental, es el legislador el mayor usuario de la “puerta giratoria”. Finalmente, no puede dejarse fuera de esta regulación a los titulares de los OCAs ni a sus principales funcionarios, toda vez que, en el marco de los procesos de vaciamiento democrático, los sectores más sensibles a la corrupción no son, hoy por hoy, regulados por políticos electos sino por este tipo de expertos apartidistas cuya independencia a menudo no se verifica en la práctica.
A modo de conclusión
En este par de ensayos, he buscado plantear dos formas distintas, aunque conectadas, de entender la corrupción y las maneras en las que cada una está vinculada con los OCAs, tanto en la teoría como en la práctica. En el fondo, ambos planteamientos remiten a una misma serie de preguntas: ¿cuál debe ser el papel de los expertos en una democracia? ¿Cómo deben diseñarse (o rediseñarse) las instituciones encargadas de regular ámbitos de la política pública especialmente complejos, de modo que su independencia técnica no derive en una pérdida de soberanía por parte de los ciudadanos ni, mucho menos, se convierta en una fachada para la colusión con el poder económico? En pocas palabras: ¿cómo hacer del conocimiento técnico un recurso que contribuya al buen gobierno y no una causa de su degeneración?
No tengo la respuesta a estas preguntas, pero estoy convencido de que ni la defensa intransigente del diseño de los OCAs ni su desaparición sin más trámite son soluciones a la altura del desafío que plantea esta cuestión.
Referencias
-Castellani, Ana. (2018). “Lobbies y puertas giratorias. Los riesgos de la captura de la decisión pública”. Nueva Sociedad, 276, julio-agosto, pp. 48-60.
-David-Barrett, Liz. (2011). “Cabs for hire? Fixing the revolving door between government and business”. Transparency International UK.
-Holman, C. y Esser C. (22 de julio de 2019). “Slowing the federal revolving door”. Public Citizen.
-Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2022). Sentencia sobre la Acción de Inconstitucionalidad 139/2019. Promovente: Senadoras y senadores de la República. Ponente: Ministra Norma Lucía Piña Hernández.
-Zaring, David. (2013). “Against being against the revolving door”. Illinois Law Review, 2, pp. 507-550.
-Wirsching, Ana. (2018). ”The revolving door for political elites: an empirical analysis of the linkages between government official’s professional background and financial regulation”. OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum.
Notas
[1] La argumentación siguiente es una extensión y actualización de lo planteado en mi artículo “Las puertas giratorias y la austeridad republicana”.
[2] Un caso que muestra gráficamente cómo funciona esta práctica es el de Robert Rubin, un ex banquero de Goldman Sachs que fue secretario del Tesoro de Estados Unidos en el gobierno de Bill Clinton. Como funcionario, Rubin fue responsable de una política marcada por una fuerte desregulación del sector financiero, lo que permitió, entre otras cosas, la fusión de varias entidades bancarias para crear Citigroup en 1999. Menos de una semana después de la fusión, Rubin pasó a formar parte del consejo del nuevo gigante financiero, del que más tarde sería presidente.
[3] El artículo 24 de la Constitución establece que los comisionados de la Cofece no podrán haber sido directivos de ninguna de las empresas sujetas a alguno de los procesos sancionadores de la Comisión en los 3 años anteriores a asumir como tales. Por su parte, el artículo 41 constitucional señala que los consejeros del INE no podrán, entre otras cosas, ser postulados a cargos de elección popular durante los 2 años siguientes a la fecha de conclusión de su encargo.