El lunes 1 de junio de 2020 el presidente de México Andrés Manuel López Obrador dio inicio oficialmente a la construcción Tren Maya, uno de los proyectos estrella del actual gobierno. El proyecto ha sido polémico por muchas razones, pero en este texto reflexionaremos en torno al proceso de “consulta” a los pueblos indígenas para su implementación, explicando porqué no cumplió con los estandartes de derechos humanos en la materia, perpetuando el indigenismo que históricamente ha caracterizado la relación entre el gobierno y los pueblos indígenas en México.
Según Gutiérrez Chong, la relación institucional entre el Estado y los pueblos indígenas en los últimos años puede caracterizarse con el término neoindigenismo, el cual sirve para hacer referencia a las pretensiones de renovación del discurso oficial del Estado, pero que en el fondo mantiene la visión indigenista articulada en torno a la idea de modernizar y desarrollar a los indígenas como alternativa a la autonomía política y redistribución económica que demandan los pueblos. Se trata de una “política de asistencia que trata a las personas como objetos de las acciones del gobierno, y no como sujetos de derecho a participar y decidir sus destinos de manera autónoma” (Chong, 2004: 47). En las siguientes líneas explicaré la pertinencia de dicho término, contrastando las “consultas ciudadanas” sobre temas que afectan directamente a pueblos y comunidades indígenas que buscan hacer valer su derecho humano a la “consulta y consentimiento, previo, libre e informado”.
El derecho a la consulta es un mecanismo de participación, en ese sentido, forma parte de los mecanismos democráticos, pero dado que está restringida a la población indígena debe diferenciarse claramente de los procesos participativos y consultivos enfocados a toda la población. El derecho humano de los pueblos indígenas a ser consultados se fundamenta en la necesidad de generar mecanismos de justicia que abonen a la transformación de relaciones históricas de explotación, subordinación y desigualdad entre el Estado, la sociedad y los pueblos, exigiéndoles acordar colectivamente el uso de los territorios, bienes y recursos que forman parte de la identidad indígena y cuyo uso y explotación ha sido en demérito de los pueblos.
Si bien el debate en torno a la necesidad de consultar a los pueblos indígenas en la delimitación de programas de desarrollo y políticas públicas que pudieran afectarles directamente acompaña al origen mismo del indigenismo, el derecho a la consulta no aparece propiamente como derecho exigible y justiciable sino hasta que se enuncia expresamente en el Convenio 169 sobre Pueblos. Indígenas y Tribales en Países Independientes, acordado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989, tratado ratificado por México en 1990 donde entró en vigor en 1991. Además, el derecho a la consulta puede encontrase en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (DNUDPI) del 10 de diciembre 2007 y en la Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas (DADPI) aprobada el 14 de junio de 2016. Declaraciones referidas por el mismo gobierno mexicano y el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI) como parte del marco jurídico en el cual se inscribe y al cual se obliga. En lo que respecta a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 2do, apartado B, inciso IX se establece la obligación del gobierno para:
Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
Asimismo, en el inciso II, se establece la obligación de: “Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas”. Adicionalmente, en el Artículo 26 de la CPEUM se establece que el ejecutivo deberá realizar ejercicios de “consluta popular” para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo.
El convenio 169 (artículo 6 y 7), así como la DNUDPI (artículo 18 y 19) y la DADPI (artículo XXIII) dejan muy en claro que la consulta a los pueblos debe ser previa a la implementación de los proyectos o decisiones que pudieran afectar sus formas de vida, para tomar decisiones que les permitan preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y de ese modo asegurar su subsistencia como grupo social. Estos mismos documentos enfatizan la obligación de consultar en temas centrales para los pueblos —tales como recursos naturales (Convenio 169, artículo 15), uso de las tierras (Convenio 169, artículo 17) derecho a participar en la delimitación de sus proyectos de desarrollo (Convenio 169, artículo 6 y 7; DNUDPI, artículo 35; DADPI, artículo XXIX), derecho a mantener, usar y acceder a su patrimonion cultural (DNUDPI, artículo 36 DADPI, artículo XXIII y XXVIII)—, aunque la consulta puede ampliarse a otros temas que afecten directamente a los pueblos indígenas, ya que dicho derecho tiene una enunciación no limitativa o restrictiva.
Asimismo, la implementación del derecho a la consulta deberá respetar los principios de diversidad, equidad, permanencia, transparencia, cumplimiento a la palabra y representatividad. Pero, sobre todo, mediante el ejercicio del derecho a la consulta se deberá promover la participación de todos los miebros de las comunidades indígenas a fin de que puedan ejercer su derecho a la libre determinación.
A un año de comenzado el gobierno de la autodenominada 4T, la consulta sobre el Tren Maya es sin duda la que más expectativa, critica y oposición generó. Desde el anuncio del proyecto surgió una firme oposición liderada por movimientos indígenas cómo el EZLN y el Consejo Nacional Indígena (CNI), y respaldados por diferentes voces de académicos e intelectuales solidarios, que en su conjunto alertan sobre los daños culturales y ambientales de la puesta en marcha del Tren. Por tratarse de un proyecto tan conflictivo, el ejercicio democrático fue pospuesto hasta finales de 2019 y en él se intentó atender y corregir diferentes críticas respecto las consultas previas, aunque tuvo un primer ejercicio de consulta el 24 y 25 de noviembre de 2018 cuando se consultaron distintos proyectos y programas sociales que se impulsarían en 2019. El Tren Maya se ha presentado como un proyecto integral de ordenamiento territorial, infraestructura, crecimiento económico y turismo sostenible. Según el portal web del proyecto: “Su principal objetivo es el bienestar social de los habitantes de la Zona Maya. Conectará las principales ciudades y circuitos turísticos de la región para integrar territorios de gran riqueza natural y cultural al desarrollo turístico, ambiental y social en la región”.
El viernes 15 de noviembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Convocatoria al proceso de consulta indígena y jornada de ejercicio participativo ciudadano sobre el proyecto de desarrollo Tren Maya. El anuncio está dirigido a las autoridades e instituciones representativas de los municipios y las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos indígenas maya, ch’ol, tseltal, tsotsil y otros de los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, ubicados en el área de influencia del proyecto del Tren Maya, así como a la ciudadanía en general de dichos estados. Tanto la convocatoria como el protocolo de consulta fueron publicados en el portal oficial del gobierno tanto en español, como en lengua ch’ol, maya, tseltal y tsotsil, con la finalidad de que los documentos fueran accesibles a las comunidades en sus propios idiomas. En este ejercicio hubo una clara seraparación entre consulta indígena y consulta ciudadana. Del 15 de noviembre al 15 de diciembre el proceso se realizó a través de asambleas regionales consultivas, mientras que la consulta ciudadana se realizó el 15 de diciembre.
Según enuncia el mismo texto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el objetivo de la consulta sobre el Proyecto del Tren Maya es:
1. Establecer un diálogo con los pueblos y comunidades indígenas a fin de recibir sus opiniones sobre el «Proyecto de Desarrollo Tren Maya»; y
2. Establecer acuerdos con los pueblos y comunidades indígenas que se encuentran en el área de influencia del Proyecto, respecto de su participación en la implementación de dicho proyecto, así como en la distribución justa y equitativa de los beneficios.
Para cumplir sus objetivos, se previó realizar 15 Asambleas Regionales Informativas los días 29 y 30 de noviembre de 2019, en las cuales los representantes del gobierno, encabezados por Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), informarían a las comunidades sobre el proceso de consulta, y otrogarían información técnica, económica, social, cultural y ambiental del «Proyecto de Desarrollo Tren Maya»; también se entregó un resumen ejecutivo del proyecto. Todo lo anterior con la finalidad de que las comunidades pudieran debatir y deliberar respecto a los pros y contras del proyecto en sus comunidades, de tal modo que entre el 14 y 15 de diciembre se pudieran realizar la fase consultiva y llegar a acuerdos plasmados en actas, lo cual se logró en las 15 asambleas. El proceso de consulta se realizó en 268 de 269 mesas instaladas en 84 municipios; para el ejercicio participaron 100 mil 940 personas mayores de edad. Del total, el 92.3% votó a favor del proyecto, es decir 93 mil 142, y el 7.4%, o sea siete mil 517 personas votaron por el no.
A pesar de que se mejoraron algunos aspectos relacionados con las consultas previas (Proyecto NAIM, Tren Transístmico, Proyecto integral Morelos y Termoeléctrica de Huexca), éstas siguen sin garantizar de manera efectiva el derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas en México. Las críticas se articulan en torno a los siguientes puntos:
1.- El proceso de consulta no respeta los estándares internacionales de derechos humanos en la materia y ha sido impuesto unilateralmente por las autoridades federales, sin acuerdo previo con los pueblos sobre los tiempos y procedimientos, y sin respetar sus formas tradicionales de organización, deliberación y toma de decisiones, pues el proceso de consulta fue el mismo en todos los foros e impuesto unilateralmente con apenas 15 días de antelación. Es decir, no se trata de un proceso, previo, libre y culturalmente apropiado.
2.- La información proporcionada fue “vaga y general” haciendo referencia sólo a los posibles beneficios a obtener con la construcción del proyecto, pero no menciona los posibles daños o riesgos sociales, económicos, culturales y ambientales de su construcción. En múltiples medios se refirió que los funcionarios no fueron capaces de responder preguntas respecto al costo y acceso al Tren turístico y de pasajeros, tampoco se supo responder respecto a los impactos y afectaciones tanto ambientales, económicos, productivos, culturales, de seguridad social y servicios públicos. Incluso al 16 de diciembre de 2019 que se dieron a conocer los resultados de la consulta en el mismo portal del proyecto se aceptaba que aún no estaba lista la “Manifestación de Impacto Ambiental” sobre el proyecto, un documento central para tomar una decisión verdaderamente informada.
3.- En reiteradas ocasiones el presidente ha enfatizado que “el tren va porque va” e incluso el 21 de septiembre de 2019 en un evento en Campeche declaró: “Llueve, truene o relampaguee se va a construir el Tren Maya, lo quieran o no lo quieran” (Sin Embargo, 21 septiembre 2019), además de referirse nuevamente a los opositores al proyecto como “conservadores”. Lo anterior sugiere que se trata de una decisión ya tomada con independencia de los resultados de los procesos de consulta. Pues, además, ya se creó la empresa Tren Maya, S.A. de C.V., que desde mediados del 2019 se encarga de realizar subastas, licitaciones y concesiones para su puesta en marcha.
4.- El principio de buena fe también es cuestionado. El proyecto del Tren se presentó como una promesa de generar empleos, detonar la economía de la región y desarrollar infraestructura con servicios básicos para mejorar la calidad de vida de los habitantes. Si bien las comunidades que participaron de la consulta asistieron a las asambleas con exigencias puntuales al gobierno, esto se realizó más como una negociación sobre la participación en la implementación y la distribución de beneficios de un proyecto ya decidido que un acuerdo constructivo entre las partes sobre la posible construcción del proyecto. Incluso, parecería que la aceptación del proyecto fue moneda de cambio usada por el gobierno para acordar el acceso a ciertos beneficios exigidos por las comunidades, incluyendo derechos y servicios públicos que por sí mismo debería garantizar el gobierno federal —como agua, salud, educación, trabajo, vivienda, medio ambiente sano y cultura—, lo cual además afecta el carácter libre de la consulta. También resalta que en el estado de Chiapas, donde hay más opositores al Tren Maya, sólo se realizó una de quince asambleas consultivas. Aunado a todo lo anterior, 19 de diciembre de 2019 la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se pronunció contra el proceso de consulta al considerar que hasta el momento no ha cumplido con todos los estándares internacionales en la materia.
Es necesario evaluar el discurso multicultural que actualiza las prácticas indigenistas en nuestro país, no sólo a través de sus formas discursivas, sino sobre todo en su relación con los resultados obtenidos con él, pues algunas políticas en la materia han sido resultado de directrices impuestas a los Estados por organismo financieros internacionales con el objetivo de mejorar su incidencia local. Algunas de estas reformas están respaldadas en el discurso multicultural y desarrollista y promueven la participación individual para desarticular los poderes locales; asimismo, prometen beneficios directos si los sujetos deciden promover sus identidades mediante proyectos de capitalización de su cultura. Uno de los indicadores más claros de la vigencia del discurso indigenista en México —aunque renovado y actualizado con la terminología multicultural, de participación y de género— es el discurso desarrollista impuesto desde las estructuras de poder y que se inscriben casi exclusivamente en términos económicos.
El indigenismo posrevolucionario enfrentó el mal llamado “problema del indígena”, transformándolo en un problema de clases sociales. La política actual del gobierno de López Obrador, si bien tangencialmente apunta al fortalecimiento de derechos culturales de los pueblos y comunidades indígenas, en el fondo sigue manteniendo la visión del indígena como un sujeto fundamentalmente pobre, al cual hay que llevar asistencia social, económica y “desarrollo económico” mediante megaproyectos.
Dentro de las instituciones oficiales parece que muchas veces ha habido usurpación de la titularidad de los derechos indígenas al no permitirles decidir las acciones y políticas públicas dirigidas a ellos. “El reconocimiento de la autonomía significaría sin duda una serie de contrapesos a dichas políticas neoliberales, y sobre todo tener que negociar con actores sociales incómodos que no comparten el mismo proyecto del Estado” (Hernández, Paz y Sierra, 2004: 12-13). Se trata de trastocar la estructura misma del Estado y no de relegar el reconocimiento e injerencia indígena a los espacios locales, sino de transformar la metaestructura nacional.
El indigenismo que trata a los indígenas como ciudadanos de segunda clase, pobres, subordinados a los intereses de la sociedad, Estado y empresarios permanecerá vigente mientras no sean los pueblos indígenas mismos quienes tomen a cargo su propio destino y sean ellos quienes determinen cuáles son sus programas y proyectos de modernización y desarrollo, así como el uso que quieren hacer de sus territorios, bienes y recursos. El derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informada no resolverá por sí mismo el tema indígena, sin embargo, bien aplicado, respetando los estándares internacionales, pero sobre todo respetando la voluntad de los pueblos en igualdad de circunstancias y con una intención real de llegar a acuerdos respetuosos de su voluntad, abonarán al desarrollo de su derecho a la autonomía y a una real composición intercultural del Estado mexicano.
Por ese motivo, vale la pena preguntarse, ¿cuál es la finalidad de realizar una consulta? Si se trata de cumplir con un requisito administrativo sobre implementación de un programa de “desarrollo”, para persuadir a los pueblos de aceptar los proyectos, la relación de subordinación neoindígenista subsistirá. Por otro lado, si el objetivo de la consulta es abonar a la construcción y garantía de un derecho, es necesario mejorar los mecanismo de participación de los pueblos indígenas, a fin de que pueda lograrse entre los pueblos, sociedad y Estado un consentimiento libre, previo e informado. Los pueblos indígenas deben poder fijar sus propias condiciones y requisitos, exigir que los proyectos se ajusten a su concepción de desarrollo, en el marco de su derecho de libre determinación y autonomía.
Referencias
Gutiérrez Chong, Natividad (2010). “Los pueblos indígenas en los nacionalismos de independencia y liberación: el colonialismo interno revisitado”. En: Rodríguez-Sala, María Luisa (et. al). Independencia y Revolución. Contribuciones en torno a su conmemoración, México: Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales.
Hernández, Rosalva Aída; Paz, Sarela y Sierra, María Teresa (coordinadoras) (2004). El Estado y los indígenas en tiempos del Pan: neoindigenismo, legalidad e identidad. México: Porrúa, CIESAS, Cámara de Diputados LIX. Legislatura.